12月28日，國家能源局發(fā)布了《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的征求意見稿，整個能源電力行業(yè)都投來了關(guān)注的目光，電力行業(yè)人士的朋友圈被之刷屏。尤其是對于《辦法》中提出的很多富有創(chuàng)造性的措施，大家都想建立更全面準確的理解。帶著大家的問題，新華網(wǎng)獨家專訪了中國風(fēng)能協(xié)會秘書長秦海巖先生，請他分享一下自己的觀點。
問：國家能源局向社會發(fā)布了《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》的征求意見稿，立刻引起了業(yè)界的高度關(guān)注。就您的理解，國家此時為什么要制定這樣一個辦法？
秦海巖：《辦法》的征求意見稿發(fā)出來之后大家很關(guān)注，我也認真看過，只談?wù)勛约旱目捶?，不一定準確，僅供參考。
《辦法》出臺的最大動因就是解決當前棄風(fēng)棄光問題的迫切要求。自2011年出現(xiàn)棄風(fēng)限電，2014年大范圍出現(xiàn)棄光限電以來，這一問題一直是制約我國可再生能源發(fā)展的最大障礙。今年以來，由于全社會電力需求增速放緩以及火電瘋狂上馬，常規(guī)能源對可再生能源電力的擠出效應(yīng)加劇，致使棄風(fēng)棄光問題越發(fā)嚴重。尤其是入冬以來，甘肅、寧夏、黑龍江等“三北”地區(qū)省份的棄風(fēng)棄光比例超過60%，新疆甚至勒令可再生能源機組停發(fā)。預(yù)計今年全年的棄風(fēng)棄光電量將達到400億千瓦時，直接電費損失約220億元。其中棄風(fēng)電量預(yù)計達到350億千瓦時，比2014年多出200億千瓦時，棄風(fēng)損失幾乎抵消了今年全年新增裝機的發(fā)電量，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)一年的新增社會經(jīng)濟效益幾乎全部被浪費了。這種現(xiàn)象造成可再生能源資源的巨大浪費，致使發(fā)電企業(yè)全面陷于虧損狀態(tài)，嚴重影響了企業(yè)的投資積極性，資本市場開始提高對風(fēng)電光伏產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險評估等級。如果棄風(fēng)棄光問題不能盡快解決，可再生能源行業(yè)將整體陷入惡性循環(huán)。可再生能源發(fā)展動力將被削弱，開發(fā)成本的持續(xù)下降無從談起，不僅十三五可再生能源發(fā)展目標難以實現(xiàn)，而且我國在今年巴黎氣候大會上承諾的2030年減排目標和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的計劃都將落空。因此，辦法的提出，旨在通過切實可行的機制建設(shè)，徹底解決困擾可再生能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的老大難問題。
問：我們注意到電改9號文和前不久發(fā)布的多個電改配套文件中也多次提到可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)和保障性收購，這與《辦法》有什么內(nèi)在的邏輯聯(lián)系？
秦海巖：直觀來講，《辦法》可以理解為依據(jù)《可再生能源法》中關(guān)于“全額保障性收購可再生能源電力”的相關(guān)規(guī)定，為落實電力體制改革系列文件中提出的有關(guān)目標和任務(wù)而制定的具體措施。電改9號文將解決可再生能源保障性收購、確?？稍偕茉窗l(fā)電無歧視無障礙上網(wǎng)問題作為當前電力體制改革的重要任務(wù)。首批6個電改配套文件中，也提出了實施可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)和保障性收購的機制框架。例如，在《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》中提出“堅持清潔能源優(yōu)先上網(wǎng)……形成促進可再生能源利用的市場機制。規(guī)劃內(nèi)的可再生能源優(yōu)先發(fā)電，優(yōu)先發(fā)電合同可轉(zhuǎn)讓，鼓勵可再生能源參與電力市場，鼓勵跨省跨區(qū)消納可再生能源。”在《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》中，提出“建立優(yōu)先發(fā)電制度”，并將可再生能源電源列入一類優(yōu)先保障范疇，“納入規(guī)劃的風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源優(yōu)先發(fā)電，優(yōu)先發(fā)電容量通過充分安排發(fā)電量計劃并嚴格執(zhí)行予以保障”，在《關(guān)于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》中明確提出“燃煤消減”的要求，“推動可再生能源替代燃煤自備電廠發(fā)電。在風(fēng)、光、水等資源富集地區(qū)，采用市場化機制引導(dǎo)擁有燃煤自備電廠的企業(yè)減少自發(fā)自用電量，增加市場購電量，逐步實現(xiàn)可再生能源替代燃煤發(fā)電。”
可以說，上述規(guī)定都非常明確地肯定了可再生能源發(fā)電的優(yōu)先權(quán)，但仍然缺乏可執(zhí)行可操作的具體辦法。當現(xiàn)實中這種優(yōu)先權(quán)受損的時候，我們?nèi)狈τ行У膽土P措施，責(zé)任不清，主體不明。棄風(fēng)棄光現(xiàn)象發(fā)生時，各方各執(zhí)一詞，電網(wǎng)以可再生能源電力具有波動性和系統(tǒng)調(diào)峰能力不足等技術(shù)問題為借口，實則是缺乏調(diào)度可再生能源電力的積極性；傳統(tǒng)火電機組則千方百計認定成供熱機組，以保供熱為理由拒絕參與調(diào)峰。而這些所謂的技術(shù)問題在國外早已被證實根本就不是障礙，德國風(fēng)電、光伏等波動性電源在電網(wǎng)中的占比已經(jīng)超過20%，丹麥風(fēng)電占比已接近40%，并沒有影響電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運行。分析我國幾個棄風(fēng)的“重災(zāi)區(qū)”發(fā)現(xiàn)，其煤電機組的利用小時數(shù)仍舊高達3500-4000小時，甚至更高，系統(tǒng)調(diào)峰和接納風(fēng)電的潛力（調(diào)峰深度達到20%以內(nèi)，利用小時數(shù)在1500-2000）都遠遠沒有發(fā)揮出來。事實證明，我國棄風(fēng)棄光的主要原因不在于技術(shù)瓶頸，而是電力市場新舊主體之間的優(yōu)先級排序問題，歸根結(jié)底是機制安排問題。在現(xiàn)有電力體制下，火電企業(yè)的發(fā)電權(quán)優(yōu)先級被人為提高了，火電因為每年有政府下達的計劃電量，形成了事實上的優(yōu)先發(fā)電權(quán)，擠占可再生能源的發(fā)展空間。在現(xiàn)在的歷史節(jié)點上，我們只有正視可再生能源電力對傳統(tǒng)化石能源電力的“替代”，才能有效推進電改，建立效率與公平兼?zhèn)涞氖袌?。換言之，能否解決棄風(fēng)棄光問題，既是電改的重要內(nèi)容，更是衡量電改成敗的標志。
問：那么現(xiàn)在的《辦法》當中，是如何規(guī)范和落實各個主體的責(zé)任的？
秦海巖：《辦法》中《辦法》第二章、第三章和第四章等多個部分對責(zé)任及其主體進行了規(guī)范，明確了政府各個部門、電網(wǎng)企業(yè)、常規(guī)發(fā)電企業(yè)以及可再生能源發(fā)電企業(yè)的權(quán)責(zé)劃分，提出了一套非常清晰的管理和運行機制。
按照現(xiàn)在的安排，國家能源局會同發(fā)改委運行局核定各類可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目保障性收購年利用小時數(shù)，并監(jiān)管落實情況。如果把可再生能源發(fā)電項目比作一個孩子，能源局負責(zé)孩子的出生，發(fā)改委價格司負責(zé)孩子吃什么質(zhì)量、什么檔次的奶粉，而發(fā)改委運行局則負責(zé)每次吃多少、能不能吃飽的問題。“管生不管養(yǎng)”孩子必然命運多舛，吃的不健康或總是食不果腹，也會因營養(yǎng)不良而早夭。各部門協(xié)調(diào)配合，量價匹配，才能保證“孩子”健康成長。
《辦法》第二章第四條明確，電網(wǎng)是實施的責(zé)任主體，但并非懲罰責(zé)任的承擔(dān)主體。根據(jù)本輪電改方案，電網(wǎng)仍保留調(diào)度機構(gòu)并且將主導(dǎo)交易機構(gòu)的組建，電網(wǎng)將成為電力資源交易配置的平臺，因此電網(wǎng)應(yīng)承擔(dān)可再生能源全額保障性收購的主體責(zé)任，并承擔(dān)優(yōu)先調(diào)度可再生能源、統(tǒng)計和分攤可再生能源棄發(fā)電量、充分挖掘系統(tǒng)調(diào)峰潛力、加強輸電通道建設(shè)等責(zé)任。電網(wǎng)公司如果不能承擔(dān)并履行好自己的責(zé)任，政府有權(quán)進行追究問責(zé)。《辦法》中同時規(guī)定，因并網(wǎng)線路故障和電網(wǎng)非計劃檢修導(dǎo)致的可再生能源限電由電網(wǎng)承擔(dān)補償責(zé)任。也就是說，除電網(wǎng)自身原因之外，電網(wǎng)不直接承擔(dān)對可再生能源的補償責(zé)任，這與新電改推動電網(wǎng)從“統(tǒng)購統(tǒng)銷”角色向“收過網(wǎng)費”轉(zhuǎn)變的方向是一致的。
