風(fēng)能資源區(qū)域分布的差異并不能完全解釋風(fēng)電發(fā)展的區(qū)域不均衡。為了探求中國(guó)風(fēng)電發(fā)展區(qū)域發(fā)展不均衡的驅(qū)動(dòng)因素，我們從風(fēng)電投資者視角入手，通過(guò)建立區(qū)域風(fēng)電投資存量調(diào)整模型，利用我國(guó)2004年到2011年縣級(jí)風(fēng)電裝機(jī)以及其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)分析研究導(dǎo)致風(fēng)電發(fā)展地區(qū)差異的驅(qū)動(dòng)因素。
具體邏輯如下：假設(shè)風(fēng)電投資者像市場(chǎng)上其他市場(chǎng)主體一樣，追求利潤(rùn)最大化，因此他（她）選擇具有最高投資回報(bào)率的投資地區(qū)建立風(fēng)電場(chǎng)。而從區(qū)域?qū)用嫔蟻?lái)看，一個(gè)地區(qū)風(fēng)力裝機(jī)量存在一個(gè)均衡水平（equilibrium），該水平取決于影響風(fēng)電場(chǎng)盈利能力的一系列因素（表2），包括1）資源稟賦情況，如風(fēng)力資源、土地情況會(huì)影響風(fēng)電生產(chǎn)成本；2）本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、電網(wǎng)情況，這些因素會(huì)影響風(fēng)電需求；3）替代性能源；4）風(fēng)電支持政策。為了探究支持政策可能對(duì)不同地區(qū)產(chǎn)生不同影響，我們根據(jù)風(fēng)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)區(qū)將所有的縣分為四個(gè)區(qū)域。
略過(guò)繁瑣的學(xué)術(shù)細(xì)節(jié)，我們的研究有三個(gè)主要發(fā)現(xiàn)：首先，與許多產(chǎn)業(yè)相似，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)也顯示出集聚效應(yīng)，也就是風(fēng)電場(chǎng)也喜歡“扎堆”。在許多產(chǎn)業(yè)內(nèi)，相似的企業(yè)在某一區(qū)域投資可以通過(guò)共享設(shè)施、供應(yīng)鏈整合、知識(shí)外溢以及共享勞動(dòng)力市場(chǎng)等降低成本、提升效益。第二，需求因素對(duì)風(fēng)電投資的區(qū)域選擇沒(méi)有顯著影響。這里的需求因素包括當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況決定的本地需求，也包括由電網(wǎng)傳輸能力顯示的外部需求。最后，政府支持行政策，包括提供直接的投資資金和較高的上網(wǎng)電價(jià)政策，在不同地區(qū)有不同的影響。而支持力度最為明顯的是政策在風(fēng)力資源最為豐富的地區(qū)(I、II類(lèi)資源區(qū))，而對(duì)其他類(lèi)資源區(qū)的影響相對(duì)要小很多。
我們的研究有助于評(píng)估我國(guó)風(fēng)電發(fā)展政策的有效性。毫無(wú)疑問(wèn)，政府的支持，包括保障性上網(wǎng)和固定上網(wǎng)電價(jià)制度，對(duì)鼓勵(lì)風(fēng)電大規(guī)模發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而，這些政策可能也加重了風(fēng)電地區(qū)分布不均衡、棄風(fēng)率高的現(xiàn)象。
我們的研究表明，風(fēng)力發(fā)電的投資者在選擇位置時(shí)更關(guān)心發(fā)電成本，而對(duì)需求因素考慮不足，風(fēng)電裝機(jī)容量集中在中國(guó)北部和西部，這些地區(qū)遠(yuǎn)離東部和華南的負(fù)載中心。為什么投資者對(duì)需求因素考慮不足？很大程度上是由于我們的全額保障性收購(gòu)政策和固定上網(wǎng)電價(jià)政策造成的。道理很簡(jiǎn)單，對(duì)投資者來(lái)說(shuō)，全額保障性收購(gòu)意味著發(fā)多少可以賣(mài)多少，固定上網(wǎng)電價(jià)意味著不會(huì)因?yàn)楣┙o過(guò)多需要降價(jià)出售，兩者共同保障了一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期收益，那影響利潤(rùn)的因素自然只剩下了成本，投資者非常理性的選擇去風(fēng)力資源較為豐富、發(fā)電成本低地區(qū)投資。
現(xiàn)行可再生能源支持政策亟待調(diào)整
保障性上網(wǎng)、固定上網(wǎng)電價(jià)和稅收優(yōu)惠對(duì)促進(jìn)我國(guó)新能源快速發(fā)展的積極作用是毋庸置疑的。但隨著我國(guó)新能源的發(fā)展達(dá)到了相當(dāng)規(guī)模，這些政策的弊端也開(kāi)始顯露。
首先，財(cái)政補(bǔ)貼缺口巨大。能源局副局長(zhǎng)李仰哲在參加第七屆中國(guó)（甘肅）國(guó)際新能源博覽會(huì)開(kāi)幕式時(shí)指出，可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的兩個(gè)突出問(wèn)題：一是棄風(fēng)棄光問(wèn)題突出，二是財(cái)政補(bǔ)貼缺口巨大。截止到今年上半年，可再生能源補(bǔ)貼缺口累計(jì)達(dá)到550億元，決策部門(mén)面臨巨大壓力。如果“十三五”期間我國(guó)仍然執(zhí)行相同的補(bǔ)貼政策，隨著風(fēng)電、光伏裝機(jī)量與發(fā)電量的持續(xù)增加，可再生能源附加隨著我國(guó)用電量增加放緩而增收更加困難，一增一減，補(bǔ)貼缺口將進(jìn)一步加大。
其次，保障性收購(gòu)無(wú)法根治棄風(fēng)現(xiàn)象。為了解決棄風(fēng)、棄光問(wèn)題，今年上半年發(fā)改委和能源局連續(xù)下發(fā)《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法》、《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理工作的通知》，對(duì)可再生能源消納困難的省份規(guī)定了最低保障收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)。這些文件出臺(tái)的進(jìn)步意義在于，這是對(duì)《可再生能源法》中規(guī)定的全額收購(gòu)的一個(gè)修正，主管機(jī)構(gòu)承認(rèn)和接受現(xiàn)實(shí)中很多地區(qū)無(wú)法真正做到全額收購(gòu)。
但同時(shí)，對(duì)很多地區(qū)來(lái)說(shuō)，規(guī)定的最低保障小時(shí)數(shù)仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際利用小時(shí)數(shù)，地方實(shí)行起來(lái)有困難（表3）。以甘肅省為例，2015年棄風(fēng)率達(dá)到39%， 實(shí)際利用小時(shí)數(shù)為1184小時(shí)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1800小時(shí)的最低保障性收購(gòu)。甘肅省2015年可再生能源裝機(jī)占全省統(tǒng)調(diào)發(fā)電裝機(jī)容量的58%，發(fā)電量占全省總發(fā)電量的44.7%，省內(nèi)消納空間有限；而送電到外省也面臨多重障礙，電網(wǎng)外送通道不暢可能僅僅是次要原因，更重要的是經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下全社會(huì)用電量下滑、電力整體供大于求，各地傾向優(yōu)先使用本地電。因此1800小時(shí)的最低保障性收購(gòu)只能淪為一紙空談。根據(jù)甘肅省工信委最近發(fā)布的《關(guān)于下達(dá)2016年優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃的通知》，2016年風(fēng)電最低保障性收購(gòu)年平均小時(shí)數(shù)只能達(dá)到500小時(shí)。甘肅省現(xiàn)象并非特例，“省內(nèi)用不了，外送沒(méi)人要”可能適用于很多裝機(jī)量大、棄風(fēng)率高的西北省份。
再次，較高的保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)可能進(jìn)一步加重可再生能源棄電現(xiàn)象。規(guī)定最低保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)意味著政策兜底，對(duì)于風(fēng)電裝機(jī)存量來(lái)說(shuō)，較高的保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)降低了其參加電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的意愿；更為重要的是，在存量問(wèn)題沒(méi)有解決的情況下，新增裝機(jī)量仍然源源不斷。這一預(yù)期在各地發(fā)布的關(guān)于能源的“十三五”規(guī)劃可以發(fā)現(xiàn)佐證，如甘肅2020年風(fēng)電和光伏裝機(jī)目標(biāo)要在2015年的基礎(chǔ)上再增加一倍，分別達(dá)到25GW和11GW；河北省2020年風(fēng)電和光伏裝機(jī)目標(biāo)分別比2015年再增加80%和超過(guò)300%，達(dá)到18GW和10GW。
這些裝機(jī)目標(biāo)也并非地方政府一相情愿，我們?cè)趯?duì)甘肅和河北張家口進(jìn)行實(shí)地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，雖然目前這些地區(qū)限電嚴(yán)重，但投資者仍有熱情進(jìn)行新的投資。這恰恰是最低保障性收購(gòu)的兜底性政策給市場(chǎng)投資主體這樣一種預(yù)期：目前過(guò)高的可再生能源棄電率是暫時(shí)性困難，只要度過(guò)目前這個(gè)階段，盈利終將來(lái)臨。而風(fēng)能和太陽(yáng)能和其他自然資源一樣具有稀缺性，早開(kāi)發(fā)者具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)，投資者希望搶先占據(jù)這種優(yōu)勢(shì)。
綜上所述，我國(guó)目前的可再生能源政策不可持續(xù)，亟待調(diào)整。固定上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼和可再生能源全額保障性收購(gòu)政策使得投資者過(guò)分重視成本因素而忽略需求因素，使得風(fēng)電裝機(jī)集中在風(fēng)力資源好、但遠(yuǎn)離用電負(fù)荷的“三北”地區(qū)，一定程度上造成了我國(guó)目前的高棄風(fēng)率現(xiàn)象。目前的最低保障小時(shí)數(shù)政策對(duì)于大多數(shù)棄風(fēng)大省并不能解決根本性問(wèn)題，反而可能發(fā)出錯(cuò)誤的政策信號(hào)而繼續(xù)加重可再生能源棄電現(xiàn)象。如果光伏發(fā)電繼續(xù)實(shí)行這一政策組合，未來(lái)大規(guī)模棄光恐怕不可避免。
隨著技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模化生產(chǎn)，可再生能源發(fā)電價(jià)格逐年下降，根據(jù)媒體披露，國(guó)家能源局主管部門(mén)也在考慮“十三五”末可再生能源平價(jià)上網(wǎng)的可行性，固定上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼最終會(huì)退出歷史舞臺(tái)。但是何時(shí)退出以及如何退出，影響新增可再生能源投資。補(bǔ)貼退出不宜一蹴而就，可以逐年遞減。并且為了防止補(bǔ)貼調(diào)整引發(fā)的“搶裝”，可以考慮增加調(diào)整頻率例如每半年或者以更短的間隔時(shí)間調(diào)整。需要強(qiáng)調(diào)的是，我們建議政策制定者應(yīng)該對(duì)補(bǔ)貼退出時(shí)間、調(diào)整幅度和調(diào)整頻率等給予市場(chǎng)明確預(yù)期，減少政策不確定性。
