近日，國家能源局發布《可再生能源發電項目審批簡政放權落實情況駐點江蘇監管報告》(以下簡稱《報告》)。
　　今年1月至5月，國家能源局組織有關派出機構及地方政府相關部門，在17個省份開展了能源項目審批簡政放權落實情況專項監管，駐點江蘇省開展可再生能源發電項目審批簡政放權落實情況專項監管。駐點監管采用調研、座談和現場檢查等多種方式開展。
　　《報告》分為基本情況、存在的問題和監管意見三個部分。一是反映了江蘇可再生能源發電產業基本情況、江蘇省級及市級以下層面簡政放權總體落實情況。二是對各相關部門和企業在貫徹執行簡政放權措施和國家可再生能源發電產業政策中存在的主要問題進行了梳理和總結。三是針對存在的問題，提出了增強簡政放權的協同性與系統性、推進核準計劃實施、完善電價補貼相關政策和工作機制、優化接網辦理流程、建立機制強化簡政放權后續監管等意見。
　　下一步，國家能源局將組織派出機構認真總結專項監管工作經驗，突出重點、加大力度，促進國家能源規劃、計劃、政策、標準落實到位，推動能源項目審批簡政放權工作取得實效。
　　根據《國家能源局關于近期重點專項監管工作的通知》（國能監管〔2013〕432號）要求，2014年1月至4月，國家能源局市場監管司會同新能源和可再生能源司、江蘇能源監管辦、江蘇省能源局組成駐點江蘇工作組，開展了可再生能源發電項目審批簡政放權落實情況專項監管工作。根據駐點情況，形成本次駐點監管報告。
　　一、基本情況
　　（一）江蘇可再生能源發電產業基本情況
　　近年來，江蘇可再生能源發電產業發展迅猛、成效顯著。截至2013年底，江蘇可再生能源發電裝機480.46萬千瓦，同比增速53.01%, 占全省裝機比重達5.84%。其中，風電裝機256萬千瓦；光伏裝機130.4萬千瓦（含分布式25.5萬千瓦）。2013年，江蘇可再生能源發電量為104.67億千瓦時，同比增速24.55%。其中，風力發電量46.8億千瓦時；光伏發電量5.97億千瓦時。
　　（二）江蘇省級層面簡政放權總體落實情況
　　江蘇省可再生能源發電項目審批簡政放權工作在省級層面落實基本實現了“三個到位”：一是貫徹落實到位。國家簡政放權有關文件下發后，省政府先后印發了承接工作及取消和下放審批項目的相關文件，進一步優化行政服務環境。二是深化推進到位。省能源局在承接下放項目審批工作的過程中，結合國家要求和江蘇實際，同時又將部分風電項目權限、光伏電站和分布式光伏電站備案權限下放到各市發改委，審批手續更為便捷，手續相對簡化，效率得到提高。三是優化流程到位。省電力公司對分布式光伏發電并網流程做了相應調整，由市或縣供電公司負責，手續進一步簡化。
　　（三）江蘇市級及以下層面簡政放權總體落實情況
　　各市嚴格按照簡政放權工作要求，進一步優化核準或備案流程，提高服務效率，實現了“五化”并舉：一是強化工作落實。各市認真落實上級部門關于取消和下放行政審批事項相關文件要求，確保“放得下，接得住，管得好”。二是深化規劃引領。各市均注重可再生能源發展規劃，力求建成可再生能源集群化、規模化、多元化、生態化綜合開發利用的產業體系。三是優化政策扶持。各市通過加強財政資金扶持、提供金融融資優惠等措施，推進可再生能源快速、有序發展。四是簡化服務流程。各市通過細化電網建設規劃、加快實施配套電網工程以及主動靠前服務、開辟綠色通道，保證可再生能源項目安全、可靠、便捷、及時并網。五是量化服務期限。各市能源主管部門及電網企業均對項目核準、備案等各個服務環節明確辦理內容、程序及時限，業務辦理時間較簡政放權前大幅縮短。
　　二、存在的問題
　　各相關部門和企業在認真貫徹執行簡政放權措施和國家可再生能源發電產業政策的同時，仍存在一些問題。
　　（一）簡政放權同步性、系統性需進一步加強
　　一是不同審批部門權限下放不同步。目前，國家能源局、省能源局核準或備案權限下放，但前置審批部門或相關聯部門沒有同時下放相應審批權限，項目業主仍需赴上級相關部門辦理所需手續，其中土地、環評、安全預評價等審批手續相對復雜，導致簡政放權的綜合成效未能完全體現。能源主管部門只能根據實際情況采取部分臨時性措施予以緩解，相關措施的合規性、科學性有待研究，也極易埋下爭議隱患。如個別地市發改委采取了“容缺預審”，即對暫缺個別審批前置條件但承諾在一定期限內可按規定補齊的可再生能源發電項目，實行先受理預審的辦法，以縮短項目審批時間。
　　二是簡政放權后有關行政流程的規范性和協調性需要加強。目前，政府對光伏發電項目管理已由核準制轉向備案制，但江蘇省各市對光伏發電項目備案內容、備案流程等不統一、不規范，給項目業主造成不便，也會影響政府的后續監管和精細化管理。
　　另外，江蘇省發改委《關于取消和下放行政審批事項實施方案的通知》明確提出“對于實行核準制管理的企業投資項目，取消出具同意項目開展前期工作的意見，在前置審批手續齊備的前提下直接辦理項目核準手續”，但由于不同部門之間的配套落實措施不到位、不協調，部分地區反而出現項目業主因無“路條”而無法辦理國土、規劃等手續的現象。
　　（二）風電項目核準計劃完成率偏低
　　江蘇省列入國家能源局“十二五”擬核準風電項目計劃的完成率偏低，第一批核準計劃項目10個（61萬千瓦），已核7個（36.45萬千瓦），完成61%；第二批核準計劃項目9個（66.55萬千瓦），已核準6個（33.58萬千瓦），完成50.5%；第三批核準計劃項目27個（162.7萬千瓦），已核準11個（58.4萬千瓦），完成35.9%。國家能源局于2014年取消了江蘇“十二五”第一批風電核準項目中超過文件規定期限的龍源南通啟東風電二期、中電國際鹽城大豐二期陸上風電場、國電新沂河口風力發電場等項目的核準資格。
　　項目列入核準計劃卻遲遲不申請核準，反映出當地對整體規劃工作重視不夠，“搶占項目資源”的心態導致項目申報期間缺少與土地、環境保護等中長期規劃的有效銜接，加之地方相關規劃的頻繁調整，致使項目建設在實際執行中無法落地。今年被取消核準資格的龍源南通啟東風電二期、中電國際鹽城大豐二期陸上風電場項目和國電新沂河口風力發電場不能按計劃實施開展，原因分別為區域規劃調整導致用地性質發生變化、項目選址改為丹頂鶴保護區無法通過環評以及項目影響水利設施運行。
　　（三）部分項目存在違規建設問題
　　現場檢查時發現，部分可再生能源發電企業提前開工，存在違規建設問題（詳見下表）。

 　　（四）可再生能源相關財稅政策不完善
　　一是可再生能源電價附加補助資金資格與認定程序周期較長。自2013年2月可再生能源電價附加資金補助目錄（第四批）下發后，后續補助目錄遲遲未能下發，在此之后已并網發電的可再生能源發電項目無法享受補助。二是可再生能源電價附加補助資金撥付較為滯后。目前財政部門雖較往年已縮短了資金撥付時間，但實際尚未做到按季預撥，結算周期一般滯后3-5月，電網企業每月只能暫按火電的上網標桿電價與光伏發電企業結算，造成企業資金周轉困難。三是附加補助資金稅收政策有待完善。國家稅務總局規定“納稅人取得的中央財政補貼，不屬于增值稅應稅收入，不征收增值稅”，但由于財政等相關部門的規定不一致，目前，可再生能源發電企業對附加補助金額均被要求開具增值稅發票。此外，因分布式自然人光伏發電無法開具增值稅專用發票，只能開具增值稅普通發票，根據相關部委要求，江蘇省電力公司及其下屬供電企業在扣除17%增值稅后，將電費余額支付給個人，個人實際取得補貼實際僅為每千瓦時0.359元。
　　（五）接網辦理流程仍需進一步優化
　　目前，接網辦理流程較為復雜，可再生能源發電企業反映較多。接入系統項目實行計劃與投資全口徑管理，特別是110千伏及以上項目需將投資計劃上報國網總部審批，接入工程整體流程較長，而可再生能源發電項目建設周期相對較短，造成部分電源項目建成后無法及時并網，一些可再生能源企業為此只得自建接入系統。
　　三、監管意見
　　（一）增強簡政放權的協同性與系統性
　　加強相關主管部門協調，做到同一層面“簡政共簡，放權同放”，建議梳理和精簡能源項目審批前置條件，在“放權”的同時推進“簡政”；理順上下級部門以及監管機構在簡政放權中的工作關系，建立規范有序、權責清晰、分工合理、執行順暢、監管有力的工作機制和管理機制，促進簡政放權措施落到實處。
　　（二）推進核準計劃實施，探索電源項目與送出工程同步核準
　　地方能源主管部門應做好風電等可再生能源發電項目核準計劃管理相關工作，切實把好項目申報的前期關口。核準計劃下達后，要加強項目前期工作協調力度，落實項目核準的條件，確保按計劃完成項目核準工作。由于電源項目與送出工程前期工作時間相差較大，為了加快推進電源送出工程進度，縮短前期工程時間，建議探索電源本體項目與送出工程項目同步核準的有效方式。
　　（三）完善電價補貼相關政策和工作機制
　　建議相關部委進一步梳理、優化資格認定流程，爭取按季度下發補助目錄，確保符合條件的可再生能源發電企業在并網后的三個月內能確定補助資格；努力規范補助資金結算行為，縮短結算周期，由國家統一規定，明確由電網公司按月預結算，年底清算電費補助資金，保障發電企業的合法權益。同時，相關部委應明確補貼資金是否應繳納增值稅，便于電網企業執行相關政策，給予投資者明確預期。
　　（四）優化接網辦理流程
　　電網企業應嚴格按照《新建電源接入電網監管暫行辦法》規定要求，按照積極服務、簡潔高效的原則，優化服務流程，縮短接入時限，減少工作環節，做好并網服務，努力加強可再生能源發電項目與配套接入系統建設的同步性。
　　（五）建立機制，強化簡政放權后續監管
　　應建立地方能源主管部門與監管派出機構的信息共享機制，密切配合、及時溝通、協調聯動。加快相關監管政策法規和規范性文件的制定，明確對項目從開工建設、接入電網到竣工投產全過程監管的工作重點、監管內容和處罰措施，使監管工作有法可依。建立監管派出機構與地方能源主管部門的聯合執法機制, 加強可再生能源發電產業規劃的落實，引導和約束項目投資的有序實施，防止可再生能源項目過度建設和無序競爭。對于發現的違規建設項目，江蘇能源主管部門應盡快研究提出防范措施，上報我局，同時進一步做好能源項目全過程管理，防止“未批先建”、“核準未建”、“未按核準要求建設”等問題的發生。
　　附：江蘇省風電、光伏發電項目核準或備案流程
　　國家下放的可再生能源發電項目審批權2項，分別是企業投資在非主要河流上建設的水電站項目核準、企業投資風電站項目核準。同時，根據國家能源局《分布式發電項目管理暫行辦法》，省級能源主管部門依據國務院投資項目管理規定對光伏電站項目實行備案管理。
根據江蘇省有關規定，企業投資在非主要河流上建設的水電站項目、企業投資接入110千伏以下電壓等級電網且規模6兆瓦以下風電站項目下放至市級能源主管部門核準;企業投資分布式光伏發電項目、企業投資6兆瓦以下接入10千伏以下電壓等級電網的光伏電站項目下放至市級能源主管部門備案。其他國家下放項目權限由省級能源主管部門行使。
　　具體實施中，對納入國家和省總量規模內的并網光伏電站項目，在完成規劃、環評、安評、消防、能評等前置性審批后，按照規定分別由省級或市級能源主管部門實施備案;對納入國家和省總量規模內的分布式光伏發電項目，在提供有資質單位出具的載荷復核證明、房屋產權證明等材料后，由市級能源主管部門實施備案。
　　風電站項目核準權由省級或市級能源主管部門行使，具體流程參照下圖。

　　備注：如為海上風電項目，不需辦理國土預審與環境影響評價批復，但需增加辦理：項目用海預審文件和環境影響評價報告批復文件，海底電纜路由調查、勘測的審批手續，海事主管部門通航安全審查批復意見。