做強做優做大與分類管理
在改革方向上，《意見》認為，在推動中國經濟保持高速增長和邁向中高端水平、完善和發展中國特色社會主義制度、實現中華民族偉大復興中國夢的進程中，國有企業肩負著重大歷史使命和責任。
因此，《意見》強調，要“堅定不移做強做優做大國有企業，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力”。
并購將成為本輪國企改革的一個重要方向。《意見》明確表示政府將支持國有企業開展國際化經營，鼓勵國企間及與其它企業間強強聯合，加快培育一批具有世界一流水平的跨國公司。實踐這一原則的一個重要例子便是中國南車、中國北車合并為中國中車，以加強中國的高鐵出口。
對此，國務院發展研究中心產業研究部部長趙昌文表示，在中國這樣一個社會主義市場經濟國家，國有企業仍然是推進現代化、保障人民共同利益的重要力量。基于這樣一個認識，國企改革的目標就是要在堅持社會主義基本經濟制度和市場經濟方向的前提下來推進。
如何平衡上述兩個目標成為本輪國企改革的難點。對國有企業分類管理在過去兩年間被業界反復討論，此次《意見》明確將把國有企業分為商業類和公益類兩類，同時提出對國有企業的用人和薪酬制度也實施分類管理。
商業類國企是指主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，原則上實行公司制股份制改革，國有資本既可以絕對控股、相對控股，也可以參股，將著力推進整體上市。對這些企業將重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力。
公益類國企則以保障民生、服務社會和提供公共產品和服務為主要目標，引入市場機制，提高公共服務效率和能力。這類企業將重點考核成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力。
作為出資人，國資委將負責對國企進行分類。據《意見》稱，國企的分類將按照誰出資誰分類的原則，由履行出資人職責的機構負責制定分類方案，報本級政府批準。
但國務院發展研究中心企業研究所副所長張文魁擔心，這會導致改革陷入分類陷阱。“我歷來反對把國企分類作為一個改革的前置條件，因為在實際中，你很難對國企分類。”張文魁在對財新記者的采訪中表示。
他以國家電網為例來解釋國企業務的繁雜。根據電力體制改革的要求，國家電網早已進行過主輔分離、主多分離的改革，但成效不彰。改到現在，除了與供電等公共服務相關的子公司以外，國家電網下屬還有許繼電氣、平高電氣等一系列制造業企業和生產服務類企業，也還有資產龐大的金融、房地產板塊。如果以業務來分，從集團層面看，很多國企都很難被簡單定義為公益類國企還是商業類國企。
此前國資委曾多次要求國企清晰主業，并在電力、鐵路等多個行業力推國企剝離輔業，也曾多次督促央企退出房地產，效果并不令人滿意。
黨的領導、董事會建設與用人制度改革
在國有企業用人上面，《意見》提出，要根據不同企業類別和層級，實行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式。上級黨組織和國有資產管理機構將按管理權限加強對國企領導的管理，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來。同時，企業內也要推行職業經理人制度。
根據選任方式的不同，各國企領導在薪酬分配上將實行差異化管理。對黨中央和政府等任命的國企領導，將合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入。而對選聘的職業經理人，則實行市場化薪酬。
在現代企業制度的核心董事會制度上，《意見》特別提及，要重點推進董事會建設，加強董事會內部的制衡約束，以解決部分國企“一把手”說了算的問題。《意見》要求，國有獨資、全資公司的董事會和監事會均應有職工代表，董事會外部董事應占多數，落實一人一票表決制度，董事對董事會決議承擔責任。
雖然一人一票表決制度是《公司法》對董事會的規定，但在實踐操作中，有些國企并未充分落實，導致出現領導“一言堂”的問題。此次《意見》的發布是這一制度首次在中央文件中亮相。
李曙光認為，這些措施對黨的領導、公司董事會、股東會之間的關系，還沒有完全理順，在落實過程中有待實踐的檢驗。本次《意見》是在國有企業的效益面和作為中國基本經濟制度和基礎的政治面這兩大話語體系內做了平衡。
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