“十三五”風電規(guī)劃將淡化裝機目標,重在調整政策,并重點解決補貼資金、棄風限電問題。
這是10月14日,國家能源局相關負責人在2015北京國際風能大會上傳遞的信息,他同時表示,“十三五”風電規(guī)劃目標、電價和政策措施還在研究中,未最后落定。規(guī)劃目標下限是不低于“十二五”時期年度市場增量;不限電地區(qū)建設規(guī)模上不封頂。
數據顯示,2010-2014年,我國可再生能源增長的比重從7.9%上升至10.3%,其中水電增長最快,其次是風電、生物質發(fā)電、太陽能發(fā)電。截至今年6月,全國風電累計并網容量10553萬千瓦,累計并網容量同比增長27.6%,提前完成風電“十二五”規(guī)劃目標。
“穩(wěn)中求進”
此前業(yè)界普遍認為風電“十三五”裝機目標上調幾無懸念,預計規(guī)劃目標在2.5億千瓦-2.8億千瓦左右。但國家能源局新能源與可再生能源司處長李鵬明確表示,“規(guī)劃的目標、布局安排以及相關政策措施尚在研究過程中,未最終落定,因為目前有很多東西‘吃不準’”。
“首先就是規(guī)劃的目標。在并網消納、補貼資金、成本下降等問題沒有徹底解決之前,即使制定了一個非常高的發(fā)展目標,未來如何將目標落地也是需要慎重討論的問題。典型的例子就是海上風電,政府希望‘十二五’做到500萬千瓦,但現在實際上只有44萬千瓦。”李鵬說,“其次,近期國家能源局力推中東部和南方地區(qū)的分散風能資源開發(fā),‘十二五’對這些地區(qū)下達的規(guī)劃并不少,但規(guī)劃規(guī)模和實際建成規(guī)模偏差較大,所以中東部和南方地區(qū)到底有多大資源量支撐‘十三五’規(guī)劃落地仍有待研究。”
因此,“十三五”風電工作重點不是規(guī)劃目標,而是“穩(wěn)中求進”,保持政策穩(wěn)定性,具體包括:裝機目標不低于“十二五”時期年度市場增量;項目布局集中與分散并舉;完善補貼政策,促進可再生能源全額保障性收購制度落地。“十三五”會積極拓展的領域包括:消納能力充足的地區(qū)建設規(guī)模上不封頂;推動技術進步,促使風電成本下降;在行政管理領域進一步簡化風電項目的市場準入等。
雖然政策制定者建議市場參與主體不必過度關注規(guī)模指標,但中國風電的裝機增速仍令人期待。
國家能源局新能源和可再生能源司副司長梁志鵬認為,“要實現2020年非化石能源比重的目標,可再生能源的利用量至少要達到7.5—8億噸標準煤。按現有工程進度折算下來,到2020年,水電新增發(fā)電量約1000億千瓦時,核電新增發(fā)電量2000億千瓦時,風電新增發(fā)電量3000億千瓦時,太陽能新增發(fā)電量1000多億千瓦時。”
可再生能源補貼機制將改變
“十三五”是我國關鍵的轉型期,經濟轉入新常態(tài),能源也將轉入新常態(tài)。在國家能源主管部門看來,未來五年可再生能源發(fā)展要實現兩大轉變:高補貼政策依賴模式向低補貼競爭力提高模式轉變,以及規(guī)模擴張型向質量效益型發(fā)展的轉變。
目前,可再生能源補貼資金缺口日益擴大,成為行業(yè)發(fā)展的掣肘。“十三五”期間,可再生能源的規(guī)模會進一步擴大,國家財政將不堪重負。
財政部公開的數據顯示,2014年可再生能源電價附加收入決算數為491.38億元。在總支出中,中央本級支出為401.07億元,用于光伏發(fā)電、風力發(fā)電、生物質發(fā)電的補助分別為52億元、275億元和74.07億元。業(yè)內預計,今年可再生能源電價附加資金缺口將達到300億元左右,而未來十年或需萬億。
“補貼是一把雙刃劍,沒有任何一個行業(yè)可在補貼條件下把蛋糕持續(xù)、快速做大,它一定會受到補貼資金的制約,最后規(guī)模受限。如果未來風電在整個電力供應系統中的比重達到20%至30%,一年的補貼需求為六千至一萬億元,這種補貼方式難以實現。”李鵬說,“所以未來必須不斷通過技術進步來降低成本,使風電逐步減少對補貼的依賴。目前國家能源局正在設計更有效和市場化的補貼政策,有了初步的方案,正在與有關部門溝通。”
地方政府須有大局觀
據了解,并網消納問題仍是制約風電發(fā)展的最大瓶頸。今年上半年,全國棄風形勢大幅惡化,國家能源局近日發(fā)布的數據顯示,上半年風電棄風175億千瓦時,同比增101億千瓦時;平均棄風率15.2%,同比上升6.8個百分點。
部分重點區(qū)域棄風率甚至遠超上述數字。一位甘肅省風電行業(yè)人士告訴記者,今年甘肅部分地區(qū)風電最大受限比例在50%以上,“有些甚至超過60%”。
對此,李鵬表示,如果“十三五”不能有效解決棄風限電問題,即使裝機量增加,發(fā)電量可能也不會增長,將造成投資浪費。“風電消納不是技術問題,更多是利益分配問題。如果風電優(yōu)先上網能落到實處,風電發(fā)展規(guī)模可達4億千瓦,而在現有調度機制和各方面運行不變的情況下,2億千瓦的目標都顯得過高。”
多位風電企業(yè)人士告訴記者,權力下放之后,風電項目如何核準、如何加強規(guī)劃與監(jiān)管成為擺在當地政府面前的難題。總體而言,地方政府積極性高,但有追求政績的短視因素。有些地方政府對本地資源、系統配套能力以及消納的重要性認識和理解不透,在穩(wěn)增長壓力之下,在不具備電網送出等開發(fā)條件的前提下,盲目推進項目進程。部分地方甚至不按國家統一規(guī)劃,擅自審批計劃外新項目,導致眾多地區(qū)棄風限電現象加重。
為解決棄風限電問題,國家能源局將盡快制定和實施《可再生能源電力全行業(yè)保障和收購管理辦法》,從根本上解決發(fā)電限電和優(yōu)先發(fā)電權的問題;將根據《可再生能源法》,按照省、區(qū)、市的范圍對風電設定發(fā)展目標;對地方產業(yè)規(guī)劃和產業(yè)政策的落實情況加強監(jiān)督考核。
“無論是棄風限電,還是補貼不到位,風電發(fā)展過程中多種問題的最根本解決方案都只有一種,就是推進電力體制機制改革。”一位可再生能源行業(yè)資深人士告訴記者,“只有市場化運行,才能保證風電行業(yè)持續(xù)發(fā)展與繁榮。”