日前，國(guó)家能源局綜合司發(fā)文要求各地在10月底前梳理完成“十二五”以來(lái)風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目信息，擬對(duì)不滿足要求的風(fēng)電項(xiàng)目及時(shí)予以廢止，對(duì)已核準(zhǔn)未開工的風(fēng)電項(xiàng)目要求業(yè)主承諾開工建設(shè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)。
長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于有多少已備案、但是未并網(wǎng)的風(fēng)電和光伏項(xiàng)目，一直是“糊涂賬”。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，這次梳理和普查有助于摸清我國(guó)新能源項(xiàng)目的“家底”，為下一步新能源“平價(jià)”上網(wǎng)奠定基礎(chǔ)。
不同項(xiàng)目因情施策
根據(jù)國(guó)家能源局的數(shù)據(jù)，截至今年上半年，全國(guó)風(fēng)電累計(jì)并網(wǎng)容量達(dá)到1.716億千瓦。但到底有多少納入年度建設(shè)方案，或取得核準(zhǔn)文件但最終未建的項(xiàng)目，沒人能說(shuō)得清。
此次“通知”對(duì)處于不同階段的風(fēng)電項(xiàng)目采取了不同的處置措施。比如，已核準(zhǔn)但未開工建設(shè)的風(fēng)電項(xiàng)目，由項(xiàng)目業(yè)主單位作出承諾是否繼續(xù)建設(shè)。承諾不再繼續(xù)建設(shè)的，應(yīng)及時(shí)廢止；承諾繼續(xù)建設(shè)的，應(yīng)承諾擬開工建設(shè)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。已核準(zhǔn)并超過兩年未開工建設(shè)，且未及時(shí)辦理延期的風(fēng)電項(xiàng)目，核準(zhǔn)文件應(yīng)按項(xiàng)目管理的規(guī)定聲明作廢。
再如，對(duì)于納入“十二五”時(shí)期年度建設(shè)方案，但未按要求完成核準(zhǔn)工作的風(fēng)電項(xiàng)目，應(yīng)按國(guó)能新能 ［2016］84號(hào)文件要求，予以廢止。納入“十三五”時(shí)期年度建設(shè)方案，未按要求在年度建設(shè)方案發(fā)布一周年內(nèi)完成核準(zhǔn)的風(fēng)電項(xiàng)目，應(yīng)予以廢止，如仍需核準(zhǔn)，需重新納入之后年度的建設(shè)方案。
記者查詢國(guó)能新能 ［2016］84號(hào)文件，于2016年發(fā)布的該文件曾明確提出，“十二五”時(shí)期已經(jīng)安排的風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃，仍未完成項(xiàng)目核準(zhǔn)工作的，一律予以廢止。經(jīng)協(xié)調(diào)仍具備建設(shè)條件的項(xiàng)目，可納入之后年度開發(fā)建設(shè)方案后核準(zhǔn)。
摸清“家底”規(guī)范行業(yè)
“通過普查梳理，國(guó)家能源局試圖摸清這些潛在水面下的項(xiàng)目，一方面是為了規(guī)范行業(yè)管理，打擊倒賣批文等現(xiàn)象，另一方面也是為了摸清真實(shí)‘家底’，掌握潛在的補(bǔ)貼缺口，為風(fēng)電和光伏平價(jià)上網(wǎng)做好準(zhǔn)備工作。”一位券商機(jī)構(gòu)行業(yè)分析師向記者表示。
上述分析師認(rèn)為，伴隨風(fēng)電補(bǔ)貼退坡，“平價(jià)”時(shí)代漸行漸近，對(duì)于歷史遺存項(xiàng)目的補(bǔ)貼問題，也到了解決的關(guān)口。若不需要國(guó)家補(bǔ)貼，項(xiàng)目可待條件成熟后，重新走核準(zhǔn)、開發(fā)建設(shè)流程；若仍希望獲得國(guó)家補(bǔ)貼，則必須盡早納入年度開發(fā)方案的大盤子里。
風(fēng)電項(xiàng)目為何納入建設(shè)方案卻未核準(zhǔn)？或者雖然核準(zhǔn)了但未開工建設(shè)？業(yè)內(nèi)分析，個(gè)中因素比較復(fù)雜，有企業(yè)自身因素，也有外部因素，不能一概而論。
某風(fēng)電開發(fā)企業(yè)相關(guān)人士透露， 在“三北”地區(qū)，由于棄風(fēng)限電問題多年未能解決，部分已建項(xiàng)目處于盈虧邊緣，地方政府當(dāng)初招商時(shí)的承諾無(wú)法兌現(xiàn)，挫傷了企業(yè)積極性。該地區(qū)一些核準(zhǔn)卻未建的項(xiàng)目，多是企業(yè)出于盈虧的考慮，不得已做出的選擇。
也有業(yè)內(nèi)人士表示，“十二五”初，“三北”地區(qū)正處于風(fēng)電大規(guī)模發(fā)展期，一些開發(fā)企業(yè)過度預(yù)測(cè)了市場(chǎng)的發(fā)展速度，盲目擴(kuò)張，“跑馬圈地”并沒有考慮風(fēng)電的并網(wǎng)困難、發(fā)電的不穩(wěn)定性、各地電網(wǎng)的承載運(yùn)輸能力等多種因素，也客觀上造成了一些項(xiàng)目無(wú)法順利開展、完工。
“最近兩年，倒賣風(fēng)電項(xiàng)目批文的現(xiàn)象又有抬頭，一些民營(yíng)企業(yè)與地方政府關(guān)系比較好，更容易獲取地方風(fēng)資源和相關(guān)核準(zhǔn)文件，但并沒有實(shí)際開發(fā)，而是轉(zhuǎn)身將項(xiàng)目高價(jià)賣給了國(guó)有企業(yè)。這既推高了項(xiàng)目成本，也導(dǎo)致一些項(xiàng)目的進(jìn)展比規(guī)劃大大延緩。”某國(guó)有開發(fā)企業(yè)相關(guān)人士說(shuō)。
中東南部“圈而不建”問題突出
業(yè)內(nèi)人士推測(cè)，“十二五”時(shí)期“圈而不建”的風(fēng)電項(xiàng)目主要存在于“三北”地區(qū)，“十三五”以來(lái)，“圈而不建”的風(fēng)電項(xiàng)目更多存在于中東部和南方地區(qū)，集中表現(xiàn)在應(yīng)開未開項(xiàng)目較多、并網(wǎng)率不高等。
今年3月，河南省發(fā)改委就曾點(diǎn)名當(dāng)?shù)氐?ldquo;圈而不建”現(xiàn)象。根據(jù)“通報(bào)”，河南全省已核準(zhǔn)的風(fēng)電項(xiàng)目中，多個(gè)地區(qū)并網(wǎng)率均不足50%。
今年4月，廣西發(fā)改委稱，樂業(yè)邏沙風(fēng)電場(chǎng)一期工程、上思四方嶺風(fēng)電場(chǎng)、龍勝平等風(fēng)電場(chǎng)3個(gè)風(fēng)電項(xiàng)目因未在規(guī)定期限內(nèi)開工建設(shè)，其核準(zhǔn)文件自動(dòng)失效。
有分析認(rèn)為，導(dǎo)致中東部和南方地區(qū)風(fēng)電項(xiàng)目“圈而不建”的主要原因是，項(xiàng)目前期工作不深入、不扎實(shí)，對(duì)項(xiàng)目的微觀選址和政策要求甄別不詳實(shí)，致使部分已列入年度開發(fā)方案或已核準(zhǔn)的項(xiàng)目，在推進(jìn)過程中出現(xiàn)觸碰政策紅線等障礙因素甚至顛覆性因素，嚴(yán)重影響項(xiàng)目的正常進(jìn)度，最終導(dǎo)致開工率、并網(wǎng)率較低。
此外，項(xiàng)目用地涉及林地、區(qū)域電網(wǎng)消納受限等因素，也影響了項(xiàng)目的正常推進(jìn)速度，可能導(dǎo)致項(xiàng)目不能在兩年核準(zhǔn)有效期內(nèi)開工，或?qū)е马?xiàng)目開發(fā)權(quán)失效。
“一方面，開發(fā)商忙于搶占資源的同時(shí)沒有對(duì)土地使用、環(huán)評(píng)、電網(wǎng)接入等方面做好前期調(diào)研，搶占項(xiàng)目資源的心態(tài)導(dǎo)致項(xiàng)目申報(bào)期間缺少與土地、環(huán)境保護(hù)等中長(zhǎng)期規(guī)劃的有效銜接；另一方面，中東部和南方地區(qū)風(fēng)電開發(fā)較晚，地方政府經(jīng)驗(yàn)不足，也導(dǎo)致項(xiàng)目推動(dòng)較慢。” Wood Mackenzie中國(guó)市場(chǎng)分析師李小楊此前對(duì)記者表示。
也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，當(dāng)前，中東部和南方地區(qū)風(fēng)電項(xiàng)目“圈而不建”與“三北”地區(qū)原因不同，大多是政府在推進(jìn)項(xiàng)目過程中有意識(shí)把控節(jié)奏。
