過去的十年間，我國可再生能源發展取得了非凡成就，推動了我國清潔、低碳、安全、高效的能源體系建設，由過去主要依靠煤炭等傳統化石能源向包括水電、風電、太陽能、核電、天然氣等多種能源在內的清潔化方向轉變。

　　（文 | 國家發展改革委能源研究所 可再生能源發展中心副主任 陶冶）

　　我國規模化可再生能源發展雖然起步比歐美國家略晚，但后發優勢明顯，發展成就有目共睹。時至今日，在國際上主要國家、主流媒體、眾多國際機構均高度認可我國可再生能源發展在促進經濟和環境發展、改善民生、可持續發展上方面的貢獻，將其作為我國在可持續發展和建設有中國特色的現代經濟體系過程中取得的重要、杰出的成就。與此同時，可再生能源作為先進裝備制造業的重要領域，業已成為推進國家經濟發展的重要引擎和經濟轉型的重要抓手，有效銜接發展新理念和新實體經濟，促進國有和民營等多種所有制形式廣泛參與的高效產業載體。

　　根據中電聯和國家可再生能源中心統計，截至2018年底，我國全口徑水電發電裝機容量達到35226萬千瓦，風電裝機1.84億千瓦、光伏發電裝機1.74億千瓦、生物質發電裝機0.18億千瓦，全國可再生能源發電總裝機容量達到7.29億千瓦，占全國規模以上電廠總發電裝機容量的38.4%。2018年，可再生能源發電量達到1.87萬億千瓦時，占全部發電量比重從2012年的20%提高到2018年的26.7%，其中非水電占全部發電量比重提高了5.8個百分點。可再生能源的快速發展促進了能源結構優化，2018年非化石能源占一次能源消費比重比2012年提高4.6個百分點，可再生能源已成為我國新增電力的主力，替代作用日益突顯。

　　在加快可再生能源開發利用同時，水電、風電、光伏發電的送出和消納問題開始顯現。近兩年，國家發展改革委、國家能源局堅決貫徹落實黨中央、國務院關于支持可再生能源消納利用的工作部署，督促電網公司和各地能源管理部門，協同采取多種措施解決棄水棄風棄光問題，并取得了初步成效。

　　從可再生能源限電原因來看，

　　① 在我國風光資源富集地區電力消費增長放緩以及電力裝機仍然保持快速增長的背景下，傳統能源發電與可再生能源電力爭奪電力市場。

　　②本地消納和外送能力潛力利用不足。在沒有消納責任要求約束和現有電力電網規劃、建設、運行方式下，電源電網統籌協調不足、現有系統技術能力無法得到充分發揮。

　　③傳統電力市場機制和電網運行管理對可再生能源電力消納存在制約。目前，電力運行調度很大程度上延續傳統計劃方式，大量火電年度電量計劃為剛性計劃，火電企業和地方政府不愿意讓出火電電量空間，可再生能源發電電量空間受到擠壓，跨省跨區消納市場的積極性受到影響，無法保障可再生能源電力優先上網。

　　④電力系統靈活調節表現能力較弱，現有靈活性未能充分挖掘。目前我國火電機組(熱電機組)的調峰現狀堪憂，大量中小火電機組、熱電機組仍舊采用傳統技術方案和運行方式，技術潛力沒有充分釋放。

　　⑤電力市場化程度低、監管和法律建設弱。由于我國電力體制改革仍沒完成，大量自備電廠不承擔電力調峰責任，電力調峰等輔助服務機制不健全。盡管《可再生能源法》規定，“優先調度和全額保障性收購可再生能源發電”，但可再生能源優先調度受到原有電力運行機制和剛性價格機制的限制，難以落實節能優先調度等行政性規定。其次，目前我國電網企業擁有電網所有權和經營、輸電權，具有市場優勢地位，又可通過電力調度機構行使直接組織和協調電力系統運行，也一定程度上不利于市場主體充分自由公平交易。

　　消納保障機制中采用“可再生能源消納責任權重”替代了在2018年文件編制過程中三次征求各方面意見稿以及原有國務院和國家發展改革委、國家能源局發布的相關文件中使用的“配額”名稱。 充分體現各類承擔消納責任的市場主體及所有電力消費者共同履行可再生能源電力消納責任的政策初衷。

　　從全球促進可再生能源發展的措施來看，主要分為三個方面：一是制定可再生能源發展戰略目標，明確可再生能源在未來能源轉型中的地位。二是制定支持可再生能源產業化發展的經濟激勵政策，例如：招標、固定電價、固定補貼和稅收減免等。三是制定強制性可再生能源市場份額政策，既“可再生能源消納責任權重”。

　　上世紀90年代至今，全球范圍目前共有100多個國家或聯邦州（省）實施了強制性可再生能源市場份額政策。美國、英國等電力市場成熟的國家均普遍采用強制性市場份額政策促進可再生能源開發利用。國外強制性市場份額政策體系主要以電力市場為基礎，對參與市場競爭的電力供應商提出約束性的市場份額要求，并通過綠色電力證書交易制度實現強制性市場份額完成量的流轉。可再生能源電力除了通過電力銷售獲得電價收入，還可以通過綠色證書交易獲得額外收入。從實施效果來看，強制性市場份額政策對可再生能源發展起到了重大推動作用，已證明是一種行之有效的促進可再生能源可持續發展的長效機制。

　　與國外不同，我國可再生能源電力消納保障制度建立的初衷并非解決可再生能源發展經濟代價的疏導和分攤，而是解決可再生能源電力的消納問題。為落實可再生能源優先利用法定要求，依法按省級行政區域對電力消費規定應達到的可再生能源消納責任權重，對各類直接向電力用戶售電的電網企業、售電公司和通過電力市場直接購電的用電企業的市場行為進行引導。通過建立有足夠保障力和可操作性的具體措施，打通管理、機制和電力輸送物理通道。在總體目標和市場化思路方面，消納保障機制與當前的電力體制改革、電力市場建設是一致的。可再生能源電力消納保障機制總思路就是在電力市場化交易的總體框架下，通過市場化方式，促進可再生能源本地消納，實現可再生能源跨省區大范圍內優化配置，促使電力系統的運行機制、資源配置、運行區域為滿足權重目標而進行強制性調整，確保可再生能源電力的市場消納，為可再生能源的持續性發展提供制度性保障。

　　我國針對消納保障機制的研究和探索已經開展多年，作為重要的能源政策其制定背景和實施方式具有自身的特殊性。一方面是協調難度大。消納保障機制的制定初衷是解決外送可再生能源電力的消納問題。而跨省跨區可再生電力消納涉及到省級電網企業和同等級消納區域政府之間的協調及協商。政策實施效果具有一定的不確定性和不可預見性。這與僅需單獨依靠區域自身強化管理、調整經濟結構、推進技術進步、優化能源結構即可實施完成的節能減排、能源“雙控”政策等不盡相同。另一方面是消納保障機制解決的是可再生能源物理電量的真實消納，因此需要在電力的發、輸、配、用等環節建立物理網絡聯系，并在同一時間完成。這與通過碳市場進行虛擬交易即可完成的碳減排義務也不相同。

　　可再生能源電力消納保障機制明確將提升可再生能源利用水平，促進可再生能源消納作為政策目標之一，因此從政策設計上對政府能源主管部門、電網企業、電力用戶等各類主體的責任進行了明確規定。各省級人民政府能源主管部門牽頭負責本區域的消納責任權重落實，牽頭組織相關單位制定本省級行政區域的消納實施方案。為了確保消納實施方案及相關措施得到省級政府及有關部門的支持，實施方案報請省級政府批準后執行。省級電網企業及電力交易機構在技術體系上比較容易實現消納的組織實施工作，因此承擔消納的組織實施責任，以省級政府批準的消納實施方案，組織各市場主體通過各種方式消納可再生能源電量。

　　國務院能源主管部門對各省級行政區域消納責任權重完成情況進行監測評價，將可再生能源消費量與能耗“雙控”考核掛鉤，對超額完成消納責任權重的省級行政區域予以鼓勵。省級能源主管部門負責對承擔消納責任的市場主體進行考核，負責督促未履行消納責任的電力市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規予以處理，將其列入電力市場主體不良信用記錄，予以聯合懲戒。

　　實施可再生能源電力消納保障制度是我國可再生能源發展全面進入“平價”階段的必要措施。目前消納保障機制實施的法律和政策基礎已經具備，時機也已成熟，業界普遍期望消納保障機制成為貫徹落實習近平總書記關于推動能源生產和消費革命戰略的重要論述，加快構建清潔低碳、安全高效的能源體系，促進可再生能源開發利用的重要舉措。

　　一是促使各省級相關部門把完成消納責任權重作為能源發展的重要約束條件，擴大可再生能源電力開發利用量，自覺抑制化石能源電力建設，切實調整能源生產和消費結構。

　　二是促使電網企業把接入和消納可再生能源電力作為電網建設和運行的重要任務，積極擴大可再生能源電力的輸送消納區域。

　　三是推動可再生能源電力集中式與分布式同步發展，特別是能源消費量大的東部區域更加重視本地可再生能源及分布式能源發展，推動形成新型能源開發利用方式。

　　可再生能源電力消納實施方案為地方能源主管部門根據自身資源、環境、經濟、社會發展的實際狀況差異化履行消納責任和發展本地可再生能源提供了制度保障。可再生能源發展和配套政策可自行確定，不搞一刀切。電網企業具體組織各類承擔消納責任的市場主體實際消納可再生能源電量，并配套輸配電設施建設。

　　市場主體可通過替代方式完成消納責任權重。一是通過電力交易中心，向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額消納量，雙方自主確定轉讓價格。二是通過綠證交易平臺，自愿認購可再生能源電力綠色電力證書，綠證對應的可再生能源電量等量計為消納量。消納量轉讓和自愿認購綠證兩種替代方式并行不悖，水電消納量不能用于非水電可再生能源電力消納責任權重考核，但綠證可用于可再生能源電力總量消納責任權重考核和非水電可再生能源電力消納責任權重考核。具體操作過程中，市場責任主體可根據兩種方式的經濟性進行自主選擇。下一步，綠證核發范圍、價格體系等綠證政策將根據消納保障機制實施情況適時調整完善，進一步確保兩者的有序銜接。

　　各省級能源主管部門應將消納責任權重納入本區域能源發展規劃并作為重要發展指標。鼓勵各區域制定超過最低消納責任權重的可再生能源消納目標。國家能源主管部門將消納責任權重完成情況，作為各省可再生能源發展規劃實施情況評估的重要依據。

　　各省級區域消納責任權重設定中遵循的基本原則充分體現了“盡力而為”的指導思想：一是本地資源充分開發和本地首先消納的原則；二是跨省跨區輸電通道盡可能多輸送可再生能源電量的原則；三是電力凈輸出地區應做到本地消納達到全國先進水平的原則；四是電力凈輸入地區應做到本地可再生能源電力充分消納并對區外輸入可再生能源電力盡最大能力消納。

　　為確保消納責任權重對區域可再生能源發展能夠發揮前瞻性和引導性作用，在客觀公正基礎上兼具操作性，在消納責任權重測算方法及邊界條件設定方面則始終堅持“量力而行”的基本理念。

　　①制定統一科學的消納責任權重測算方法。在充分研究論證和征求意見的基礎上，向全社會公布了總量和非水、最低和激勵性消納責任權重的詳細計算公式，據此測算各地區消納責任權重，各省區、電網企業、研究機構等也均可依據該方法獨立地進行測算以及校驗。

　　②采用客觀準確的測算邊界條件。對于可再生能源發電裝機和發電量、各省區全社會用電量、跨省區輸送電量等邊界條件，嚴格按照國家能源、電力、可再生能源“十三五”規劃；各地區實際用電負荷增長情況、可再生能源重大項目和跨省區通道送電能力，在符合規劃的前提下與各省區、電網企業進行了充分溝通復核，確保各測算邊界條件客觀準確。

　　③制定公開透明的消納責任權重銜接流程。首先由國務院能源主管部門組織有關機構按年度對各省級行政區域可再生能源電力消納責任權重進行統一測算，向各省級能源主管部門征求意見；各省級能源主管部門會同經濟運行管理部門在電網企業和技術機構的技術支持下，研究并反饋意見；最后，國務院能源主管部門組織第三方機構結合各地反饋意見綜合論證后向各省級行政區域下達當年可再生能源電力消納責任權重。整體來說，通過統一科學的測算方法、客觀準確的邊界條件、公開透明的銜接流程，科學合理測算和確定各地區消納責任權重，確保公平公正和客觀性。