風電政策，為產業高質量發展指路護航

　　文：《風能》雜志 趙靚

　　

　　隨著我國經濟高速發展，能源消費總量快速增加，傳統能源生產與消費方式導致環境氣候問題日趨突出。這促使我國下定決心通過推動能源革命，提高清潔能源生產與消費比重，解決好人口、資源與環境之間的矛盾。2012年，黨的十八大勝利召開，生態文明建設與建設美麗中國等重大國策，成為此后十年我國出臺各類能源政策的主導方向。同時，我國還明確提出，到2020年實現非化石能源消費占比15%的目標，這為風電等可再生能源的加速發展提供了支撐。

　　

　　在發展過程中，面對棄風限電、補貼資金不足等階段性挑戰，需要通過政策加以疏導與解決。隨后，國家相關主管部門從完善和健全保障體系、促進風電大規模開發、指導監督市場化進程、推動產業可持續發展等方面著手，建立起行之有效的政策體系，為風電實現大規模、高質量發展夯實基礎。

 

 

　　隨著風電在“三北”地區的大規模發展，電力消納能力的不足與管理方式的不適應，使得棄風限電問題在2011年前后愈演愈烈。資料顯示，2011年度全國風電棄風限電總量超過100億千瓦時，平均利用小時數大幅減少，個別省（區、市）的利用小時數已經下降到1600小時左右，嚴重影響了風電場運行的經濟性，并網運行和消納問題成為制約我國風電持續健康發展的重要因素。

　　

　　國家相關主管部門千方百計解決風電并網與消納問題。2012年4月24日，國家能源局印發《關于加強風電并網和消納工作有關要求的通知》，公布了2011年各省（區、市）風電年平均利用小時數，針對加強風電建設和運行管理、保障風電并網和消納提出要求。隨后，從印發《關于做好2013年風電并網和消納相關工作的通知》開始，國家能源局連續多年針對當年風電并網和消納工作印發通知。

　　

　　在具體安排每年的風電并網與消納工作的同時，國家發展改革委醞釀多年，于2016年3月24日印發《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》，在通過計劃方式優先安排一部分保障性發電量，保障可再生能源項目合理收益的同時，使其超出保障性范圍的發電量參與市場交易，是發揮“可再生能源電力邊際成本低的優勢，通過市場競爭的方式實現優先發電，促進可再生能源電力多發滿發”的有效措施。

　　

　　此外，國家能源局于2016年7月18日印發《關于建立監測預警機制促進風電產業持續健康發展的通知》，明確提出在紅色預警區域暫停風電開發建設等要求，并建立了此后持續數年的風電開發建設預警機制。自發布《關于發布2017年度風電投資監測預警結果的通知》，國家能源局連續4年發布年度風電投資監測預警結果。2020年的預警結果顯示，全國各省份紅色預警全面解除。

　　

　　為了打開風電發展的增量市場，2016年11月16日，國家能源局印發《風電發展“十三五”規劃》，提出加快開發中東部和南方地區陸上風能資源。在確保消納的基礎上，鼓勵各省（區、市）進一步擴大風電發展規模，鼓勵風電占比較低、運行情況良好的地區積極接受外來風電。

　　

　　除推出針對性的中短期政策進行引導外，為了保障風電開發利用達到2020年與2030年的中長期總量目標，國家能源局于2016年2月29日印發《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》，明確可再生能源開發利用目標，并根據各地可再生能源資源狀況和能源消費水平，制定各省（區、市）能源消費總量中的可再生能源比重目標和全社會用電量中的非水電可再生能源電量比重指標。同時，要求各省（區、市）能源發展規劃將可再生能源的開發利用作為重要發展指標，明確本地區能源消費總量中可再生能源比重目標、全社會用電量中非水電可再生能源電量比重指標，并以此為依據編制各自行政區域的可再生能源開發利用規劃。這項政策還提出建立可再生能源開發利用監測和評價制度。2016年8月23日，國家能源局發布《2015年度全國可再生能源電力發展監測評價報告》，這是我國首次對外公布可再生能源開發利用的年度監測和評價結果，隨后每年均發布相關報告。

　　

　　在消費側引導使用更高比例的可再生能源，是“新電改”的重要發力點。2019年5月10日，國家發展改革委印發《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》。這項被譽為具有中國特色的可再生能源配額制政策，提出了對電力消費設定可再生能源電力消納責任權重的要求，并明確了各相關部門的責任。

 

 

　　過去十年，為促進風電大規模發展，我國風電開發建設管理方式與流程因勢而變，不斷得到優化。“十二五”期間，我國風電項目開發計劃為核準制，各省（區、市）發展改革委（能源局）協調落實項目建設條件，特別是電網接入條件和消納市場，開展前期工作，在各項建設條件落實后，核準項目或上報項目核準申請。從《關于“十二五”第一批擬核準風電項目計劃安排的通知》開始，國家能源局連續印發了“十二五”第一至五批年度核準計劃。在建立風電投資監測預警機制后，國家能源局貫徹落實國務院簡政放權和轉變政府職能的總體要求，進一步簡化審批程序，提高行政效能，調動地方政府和企業發展風電的積極性，于2015年5月15日印發《關于進一步完善風電年度開發方案管理工作的通知》提出，不再統一印發涵蓋具體項目的風電核準計劃。

　　

　　為了因地制宜地擴大風電發展規模，在不同類型的市場，國家相關主管部門制定了不同的引導政策。比如，2021年10月21日，在國家發展改革委、國家能源局、財政部、自然資源部、生態環境部、住房和城鄉建設部、農業農村部、中國氣象局、國家林業和草原局印發的《“十四五”可再生能源發展規劃》中，我國規劃了九大清潔能源基地。2021年11月24日，國家發展改革委辦公廳、國家能源局綜合司發布《關于印發第一批以沙漠、戈壁、荒漠地區為重點的大型風電光伏基地建設項目清單的通知》，推動以沙漠、戈壁、荒漠地區為重點的大型風電、光伏基地建設。

　　

　　除集中大規模開發，分散式風電同樣是容量可觀的市場。2014年7月29日，國家能源局印發《關于加強風電項目開發建設管理有關要求的通知》，鼓勵建設分散式接入風電項目，并提出各省（區、市）能源主管部門組織編制本地區分散式風電開發規劃，并納入年度實施方案管理。隨后，低風速風電技術逐漸發展成熟，隨著《風電發展“十三五”規劃》提出加快開發中東部和南方地區陸上風能資源，各省份紛紛編制分散式風電發展規劃，分散式風電逐步實現規模化發展。2018年4月16日，國家能源局印發《分散式風電項目開發建設暫行管理辦法》，完善了分散式風電的管理流程和工作機制。

　　

　　2012―2021年，同樣是海上風電發展的關鍵時期。2014年12月8日，國家能源局印發《關于印發全國海上風電開發建設方案（2014―2016）的通知》，核準建設一批海上風電項目。2016年12月29日，國家能源局、國家海洋局印發《海上風電開發建設管理辦法》，明確了海上風電管理流程，并規范開發建設秩序，提出省級及以下能源主管部門按照有關法律法規，依據經國家能源局審定的海上風電發展規劃，核準具備建設條件的海上風電項目。隨后，沿海各地完成資源普查并編制各省（區、市）以及市縣級海上風電發展規劃，大力推動海上風電規模化發展。

　　

　　一系列政策的陸續出臺有效推動著風電大規模開發。2021年，我國風電新增裝機容量與累計裝機容量分別達到5592萬千瓦和接近3.5億千瓦，為2012年的4.3倍與4.6倍。風電開發布局也更加均衡，在2021年新增裝機容量中，中東南部地區占55%，“三北”地區占45%。截至2021年年底，我國海上風電累計裝機容量達到2535.2萬千瓦，新增裝機容量和累計裝機容量均居于全球首位。

 

 

　　過去十年，是風電實現技術快速進步與規模化發展，由補充能源向構建新型電力系統的主體能源過渡發展的重要時期。為了逐步提升風電的市場競爭力，并在一定程度上解決補貼資金問題，國家相關主管部門不斷調整風電電價政策，實現補貼的有序退坡，順利完成了向市場化的轉軌。

　　

　　2015年12月22日，國家發展改革委印發《關于完善陸上風電光伏發電上網標桿電價政策的通知》，將風電陸上I、II、III類資源區電價下調0.02元/千瓦時，IV類地區保持不變。這是對2009―2014年已經執行超過5年的電價政策進行的首輪調整。同時，該政策還首次為海上風電的潮間帶與近海項目制定了上網電價，分別為0.75元/千瓦時與0.85元/千瓦時。此次電價下調，拉開我國連續6次的風電電價調整大幕。

　　在下調電價的同時，國家相關主管部門為了引導和促進可再生能源產業持續健康發展，提高風電的市場競爭力，推動實現風電在發電側平價上網，開展了一系列平價項目的試點示范工作。2017年5月17日，國家能源局綜合司印發《關于開展風電平價上網示范工作的通知》，組織開展風電平價上網的示范工作。2017年8月31日，國家能源局印發《關于公布風電平價上網示范項目的通知》，位于河北、黑龍江、甘肅、寧夏、新疆總規模70.7萬千瓦的13個項目，被列入平價示范項目，上網電價按當地煤電標桿上網電價執行。同時，該政策要求相關電網公司優先滿足項目消納需求，確保全額消納風電平價上網示范項目所發電量，使項目建設切實發揮示范效應和引導作用。

　　

　　2018年5月18日，國家能源局印發《關于2018年度風電建設管理有關要求的通知》，要求尚未印發2018年度風電建設方案的省（區、市）新增集中式陸上風電項目和未確定投資主體的海上風電項目應全部通過競爭方式配置和確定上網電價。從上述政策印發之日起執行。這項被業內稱為“競價新政”的政策，大大推進了風電電價的市場化進程。

　　

　　隨后，國家相關主管部門進一步擴大平價示范范圍。2019年1月7日，國家發展改革委、國家能源局印發《關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》，鼓勵發展不需要國家補貼，執行煤電標桿電價的風電、光伏項目。該政策還提到，在資源條件優良和市場消納條件保障度高的地區，引導建設一批上網電價低于燃煤標桿上網電價的低價上網試點項目。2019年5月20日，國家發展改革委辦公廳、國家能源局綜合司印發《關于公布2019年第一批風電、光伏平價上網項目的通知》，2019年第一批16個省份報送的共2076萬千瓦風電、光伏發電平價上網項目名單隨之公布。

　　

　　在這一名單公布的第二天，國家發展改革委印發《關于完善風電上網電價政策的通知》，明確了我國風電平價發展的路線圖。在陸上風電方面，政策提出2018年年底之前核準的陸上風電項目，2020年年底前仍未完成并網的，國家不再補貼；2019年1月1日至2020年年底前核準的陸上風電項目，2021年年底前仍未完成并網的，國家不再補貼。自2021年1月1日開始，新核準的陸上風電項目全面實現平價上網，國家不再補貼。同時，該政策還要求推動分散式風電的市場化發展，參與分布式市場化交易的分散式風電上網電價由發電企業與電力用戶直接協商形成，不享受國家補貼。不參與分布式市場化交易的分散式風電項目，執行項目所在資源區指導價。在海上風電方面，政策將海上風電標桿上網電價改為指導價；對2018年年底前已核準的海上風電項目，如在2021年年底前全部機組完成并網的，執行核準時的上網電價；2022年及以后全部機組完成并網的，執行并網年份的指導價。

　　

　　此外，2017年2月6日，國家發展改革委、財政部和國家能源局印發《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》，提出建立可再生能源綠色電力證書核發和自愿認購規則，以引導全社會的綠色消費，促進清潔能源利用。為大規模國家補貼畫上圓滿句號的政策，是2020年1月20日由財政部、國家發展改革委、國家能源局印發的《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》，明確提出以收定支，合理確定新增補貼項目規模，以及按合理利用小時數核定中央財政補貼額度的規定。

 

 

　　營造良好的發展環境，是風電產業健康持續進步的重要保障。過去十年，國家相關主管部門加緊完善行業管理政策體系，確保風電產業始終處于平穩、有序的發展軌道之中。

　　

　　2013年1月，為加強風電場工程竣工驗收工作管理，提高風電場工程建設質量，確保風電場工程安全運行，國家能源局印發《風電場工程竣工驗收管理暫行辦法》。同期，為加強和改進風電場項目開發建設管理，提高項目建設的工程質量和投資效益，國家能源局印發《風電場項目后評價管理暫行辦法》。

　　

　　2013年5月23日，國家能源局印發《關于加強風電產業監測和評價體系建設的通知》，旨在全面準確掌握風電產業發展信息和形勢，提高產業技術水平與工程質量，促進風電產業健康可持續發展。政策還明確了需要掌握的產業發展信息構成，包括國際風電產業發展動態、風電開發建設情況、風電并網運行情況、風電設備制造產業信息等。

　　

　　同樣引起廣泛關注的還有，國家能源局于2014年9月5日印發的《關于規范風電設備市場秩序有關要求的通知》，提出實施風電設備型式認證、強化型式認證結果的信用、加強檢測認證能力建設。政策要求風電開發企業進行設備采購招標時，應明確采用通過型式認證的產品，未獲得型式認證的機組，不允許參加招標。

　　

　　如果說建立行業管理體系是風電發展保持健康的關鍵所在，那么科技創新則是產業可持續發展的動力源泉。十年來，正是在科技創新領域取得的累累碩果，推動著我國風電開發持續降本，為大規模發展打下堅實基礎。

　　

　　2012年3月27日，科學技術部印發《關于印發風力發電科技發展“十二五”專項規劃的通知》，提出在未來5年，我國風電科技要逐步實現從量到質的轉變，完善和發展風電科技的實力，實現從風電大國向風電強國的轉變。為此，該政策提出將重點放在解決與自主創新能力相關的關鍵科技問題，加強基礎性、共性技術研究，重視企業在技術創新領域的主體地位上。

　　

　　“十二五”期間，科學技術部通過實施863項目與973項目，大力支持風電發展。從葉片翼型，到7兆瓦級機組；從低風速、高原、耐低溫機組，到超大型海上風電機組；從風電制氫，到風電機組智能控制，乃至機組測試技術；從大型風力機的空氣動力學，到大規模并網風電系統的基礎研究，相關項目覆蓋了風電技術的方方面面。

　　

　　“十三五”風電領域科技創新轉型規劃，則更多地針對我國典型風能資源特性及其對風力機翼型優化設計影響、5~10MW智能化風電機組、不小于10MW的風電公共試驗平臺、大數據和互聯網的風電場設計與運維、新型風電關鍵技術、海上風電場開發成套關鍵技術等，從風電機組設計驗證到風電項目開發運維等重點領域。

　　

　　過去十年，國家相關主管部門還從財稅、金融等方面為風電發展提供了廣泛支持。2013年9月10日，為促進可再生能源的開發利用，財政部印發《關于調整可再生能源電價附加征收標準的通知》，提出自2013年9月25日起，向除居民生活和農業生產以外的其他用電量征收的可再生能源電價附加征收標準提高至0.015元/千瓦時。2016年1月5日，財政部、國家發展改革委印發《關于提高可再生能源發展基金征收標準等有關問題的通知》，要求自2016年1月1日起，將各省（區、市，不含新疆維吾爾自治區、西藏自治區）居民生活和農業生產以外全部銷售電量的基金征收標準，由0.015元/千瓦時提高到0.019元/千瓦時。

　　

　　2015年6月12日，財政部、國家稅務總局印發《關于風力發電增值稅政策的通知》，要求自2015年7月1日起，對納稅人銷售自產的利用風力生產的電力產品，實行增值稅即征即退50%的政策。

　　

　　2021年10月24日，國家發展改革委、財政部、中國人民銀行、銀保監會、國家能源局印發《關于引導加大金融支持力度促進風電和光伏發電等行業健康有序發展的通知》，要求金融機構按照商業化原則與可再生能源企業協商展期或續貸，對補貼確權貸款給予合理支持，通過核發綠色電力證書方式適當彌補企業分擔的利息成本，并進一步加大信貸支持力度。

　　

　　展望未來，隨著雙碳發展目標與行動方案的制定，我國風電政策的脈絡更加清晰，將主要圍繞風電進一步規模化與高質量發展，大力提升風電在能源結構中的占比，助力碳達峰與碳中和目標的落實。

　　

　　比如，《“十四五”可再生能源發展規劃》不僅明確提出了圍繞2025年非化石能源消費比重達到20%左右的要求設置4個目標，建設九大清潔能源基地，還提出包括千鄉萬村馭風行動、可再生能源規模化供熱行動等九大行動，確保發展目標的順利完成。同時，國家能源局、科學技術部印發的《“十四五”能源領域科技創新規劃》，提出聚焦大規模高比例可再生能源開發利用，研發更高效、更經濟、更可靠的風能等可再生能源先進發電及綜合利用技術。財政部印發的《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》，也明確將可再生能源高比例應用，推動構建新能源占比逐漸提高的新型電力系統等內容列入重點支持的方向和領域。

　　

　　上述政策的出臺，將有力支撐風電成為支持電力系統率先脫碳、進而推動能源系統與全社會實現碳中和的主力軍。