解密能源項(xiàng)目審批流程：“未批先建”有制度因素

　　國(guó)家發(fā)改委原副主任、國(guó)家能源局原局長(zhǎng)劉鐵男事發(fā)，能源項(xiàng)目的審批制度和流程飽受質(zhì)疑。隨后，國(guó)務(wù)院公布取消和下放審批權(quán)共計(jì)133項(xiàng)，16項(xiàng)涉及能源。
　　審批權(quán)到底怎么回事？一個(gè)能源項(xiàng)目的審批要經(jīng)過(guò)什么流程？對(duì)于這些一般人并不知曉。
　　能源項(xiàng)目的審批權(quán)從來(lái)沒有單獨(dú)授予國(guó)家能源局。目前項(xiàng)目審批和核準(zhǔn)的依據(jù)是《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)文）（下稱“20號(hào)文”），
　　根據(jù)20號(hào)文，中國(guó)投資項(xiàng)目審核體制包括審批、核準(zhǔn)和備案三大類別。
　　其中，審批制適用于政府投資建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)于政府直接投資或以資本金注入方式投資的項(xiàng)目，需報(bào)送審批項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告。對(duì)于投資補(bǔ)貼、貸款貼息、轉(zhuǎn)貸的項(xiàng)目，只審批資金申請(qǐng)報(bào)告。
　　不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。20號(hào)文專門配有核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄，目錄以外的企業(yè)投資項(xiàng)目都實(shí)行備案制。
　　企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，僅需向政府提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不需要項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告的程序。
　　按照當(dāng)時(shí)的目錄，一定規(guī)模的能源化工項(xiàng)目幾乎都在核準(zhǔn)之列。根據(jù)規(guī)范的核準(zhǔn)流程，一項(xiàng)需要核準(zhǔn)的能源化工項(xiàng)目，需要規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)境影響評(píng)價(jià)，然后投資方提交包含上述三個(gè)附件的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告給國(guó)家發(fā)改委，核準(zhǔn)機(jī)關(guān)有權(quán)委托有資質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，征求項(xiàng)目涉及的其他行業(yè)主管部門的意見、公眾意見，專家評(píng)議。
　　國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)項(xiàng)目時(shí)要經(jīng)過(guò)兩輪，第一輪是規(guī)劃選址、環(huán)評(píng)、用地和預(yù)可行性報(bào)告，第二輪是發(fā)“路條”，允許開展前期工作，等項(xiàng)目已經(jīng)初步建成再正式核準(zhǔn)。時(shí)間的錯(cuò)位造成了不少項(xiàng)目已投產(chǎn)、核準(zhǔn)還沒發(fā)放的“未批先建”的情況。
　　2008年以來(lái)，國(guó)家能源局是由國(guó)家發(fā)改委管理的副部級(jí)單位，作為業(yè)務(wù)部門進(jìn)入大的審批流程。相關(guān)的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告有些直接提交給能源局所屬業(yè)務(wù)司，擬定和出具意見；然后在能源局局長(zhǎng)辦公會(huì)上討論，吸納能源局內(nèi)部的意見和建議；意見成熟之后，再到發(fā)改委主任辦公會(huì)議上討論審核。
　　在此過(guò)程中，投資額大的項(xiàng)目一般需要由咨詢公司提供第三方評(píng)估意見。據(jù)一位涉及2004年版核準(zhǔn)投資目錄的民營(yíng)企業(yè)人員稱，咨詢公司的評(píng)估意見多數(shù)情況下作為申請(qǐng)報(bào)告的四大附件之一，民營(yíng)企業(yè)一開始對(duì)審批流程非常不適應(yīng)。
　　有些行業(yè)，比如煤化工在20號(hào)文之外，還有其他審批依據(jù)。
　　國(guó)家發(fā)改委2011年應(yīng)對(duì)煤化工產(chǎn)能過(guò)剩，發(fā)布《關(guān)于規(guī)范煤化工產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展的通知》，提出加強(qiáng)項(xiàng)目審批管理，要進(jìn)一步加強(qiáng)煤化工項(xiàng)目審批管理，不得下放審批權(quán)限，嚴(yán)禁化整為零，違規(guī)審批，依據(jù)的是國(guó)務(wù)院抑制產(chǎn)能過(guò)剩的文件。
　　上述民企人士認(rèn)為，投資是企業(yè)的事情，產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)也要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)后果。
　　中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)孟憲淦曾說(shuō)，光伏過(guò)剩有地方政府很大“功勞”，風(fēng)電加強(qiáng)核準(zhǔn)“棄風(fēng)”反而愈發(fā)嚴(yán)重，核準(zhǔn)起什么作用？
　　地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的訴求也時(shí)常和項(xiàng)目核準(zhǔn)有沖突。一位地方官員稱，部委應(yīng)該主要抓環(huán)評(píng)、土地、規(guī)劃等大項(xiàng)，而不應(yīng)在細(xì)節(jié)上卡企業(yè)，投資的事情應(yīng)更多地交給市場(chǎng)。