解密能源項目審批流程：“未批先建”有制度因素

　　國家發改委原副主任、國家能源局原局長劉鐵男事發，能源項目的審批制度和流程飽受質疑。隨后，國務院公布取消和下放審批權共計133項，16項涉及能源。
　　審批權到底怎么回事？一個能源項目的審批要經過什么流程？對于這些一般人并不知曉。
　　能源項目的審批權從來沒有單獨授予國家能源局。目前項目審批和核準的依據是《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號文）（下稱“20號文”），
　　根據20號文，中國投資項目審核體制包括審批、核準和備案三大類別。
　　其中，審批制適用于政府投資建設項目。對于政府直接投資或以資本金注入方式投資的項目，需報送審批項目建議書和可行性研究報告。對于投資補貼、貸款貼息、轉貸的項目，只審批資金申請報告。
　　不使用政府投資建設的項目，區別不同情況實行核準制和備案制。20號文專門配有核準投資項目目錄，目錄以外的企業投資項目都實行備案制。
　　企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不需要項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。
　　按照當時的目錄，一定規模的能源化工項目幾乎都在核準之列。根據規范的核準流程，一項需要核準的能源化工項目，需要規劃選址、用地預審、環境影響評價，然后投資方提交包含上述三個附件的項目申請報告給國家發改委，核準機關有權委托有資質的咨詢機構對投資項目進行評估，征求項目涉及的其他行業主管部門的意見、公眾意見，專家評議。
　　國家發改委核準項目時要經過兩輪，第一輪是規劃選址、環評、用地和預可行性報告，第二輪是發“路條”，允許開展前期工作，等項目已經初步建成再正式核準。時間的錯位造成了不少項目已投產、核準還沒發放的“未批先建”的情況。
　　2008年以來，國家能源局是由國家發改委管理的副部級單位，作為業務部門進入大的審批流程。相關的項目申請報告有些直接提交給能源局所屬業務司，擬定和出具意見；然后在能源局局長辦公會上討論，吸納能源局內部的意見和建議；意見成熟之后，再到發改委主任辦公會議上討論審核。
　　在此過程中，投資額大的項目一般需要由咨詢公司提供第三方評估意見。據一位涉及2004年版核準投資目錄的民營企業人員稱，咨詢公司的評估意見多數情況下作為申請報告的四大附件之一，民營企業一開始對審批流程非常不適應。
　　有些行業，比如煤化工在20號文之外，還有其他審批依據。
　　國家發改委2011年應對煤化工產能過剩，發布《關于規范煤化工產業有序發展的通知》，提出加強項目審批管理，要進一步加強煤化工項目審批管理，不得下放審批權限，嚴禁化整為零，違規審批，依據的是國務院抑制產能過剩的文件。
　　上述民企人士認為，投資是企業的事情，產能過剩企業也要承擔經濟后果。
　　中國可再生能源學會副理事長孟憲淦曾說，光伏過剩有地方政府很大“功勞”，風電加強核準“棄風”反而愈發嚴重，核準起什么作用？
　　地方發展經濟的訴求也時常和項目核準有沖突。一位地方官員稱，部委應該主要抓環評、土地、規劃等大項，而不應在細節上卡企業，投資的事情應更多地交給市場。