12月25日至26日，全國(guó)能源工作會(huì)議在京召開，會(huì)議結(jié)合新常態(tài)以及“四個(gè)革命和一個(gè)合作”部署了下一階段深化改革工作，并首次預(yù)計(jì)2014年的能源消費(fèi)情況，其中非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提升至11.1%，這相對(duì)于去年10%左右的數(shù)據(jù)有了大幅提高，要知道自2005年加強(qiáng)政策力度以來(lái)，非化石能源比重上升的速率快了一倍，每年也僅略高于0.3個(gè)百分點(diǎn)。

　　會(huì)議還提出了在中長(zhǎng)期工作中要重點(diǎn)抓好研究確定2030年能源總量和結(jié)構(gòu)目標(biāo)，事實(shí)上《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》以及《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020年)》就已經(jīng)確立了對(duì)一次能源、煤炭、天然氣、非化石能源的生產(chǎn)和消費(fèi)總量目標(biāo)，只不過(guò)這些目標(biāo)越來(lái)越多地從預(yù)期性目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榧s束性目標(biāo)。在2013年國(guó)家發(fā)改委、能源局印發(fā)的《控制能源消費(fèi)總量工作方案》中首次對(duì)各省(區(qū)、市)的能源消費(fèi)、用電量及其增速下達(dá)了指標(biāo)任務(wù)。自“十一五”以來(lái)主要污染物的總量控制已經(jīng)從化學(xué)需氧量和二氧化硫擴(kuò)展到了“十二五”的化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物共四項(xiàng)指標(biāo)。

　　在12月24日召開的中國(guó)節(jié)能與低碳發(fā)展論壇上，研究制定碳排放總量控制辦法的思路也首次正式被提出。回顧12月11日中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中提出的“現(xiàn)在環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限”的判斷，預(yù)示著能源資源和生態(tài)環(huán)境空間的目標(biāo)管理將進(jìn)入新階段，從目前單位GDP能耗、二氧化碳排放量強(qiáng)度目標(biāo)和部分主要污染物總量目標(biāo)逐漸過(guò)渡至全面的資源環(huán)境承載力總量控制目標(biāo)。

　　全國(guó)資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限

　　今年4月世界自然基金會(huì)(WWF)和國(guó)家環(huán)保部下屬的“中國(guó)-東盟環(huán)保合作中心”聯(lián)合發(fā)布了《中國(guó)生態(tài)足跡與可持續(xù)消費(fèi)研究報(bào)告》，首次對(duì)中國(guó)進(jìn)行了專題研究，相關(guān)數(shù)據(jù)表明中國(guó)的人均生態(tài)足跡為2.1全球公頃，雖然低于全球平均水平的2.7全球公頃，但仍達(dá)到中國(guó)自身生態(tài)供給能力(0.87全球公頃)的2.5倍。也就是說(shuō)，我們消耗的生態(tài)資源，需要2.5倍的國(guó)土才能提供，已經(jīng)嚴(yán)重超載。盡管我們正在透支未來(lái)的生態(tài)環(huán)境，但國(guó)內(nèi)的消費(fèi)行為卻依舊表現(xiàn)出低下的生態(tài)利用率，該報(bào)告進(jìn)一步測(cè)算出，中國(guó)居民每消費(fèi)1000美元，就會(huì)產(chǎn)生0.77全球公頃的生態(tài)足跡，而美國(guó)和英國(guó)僅為0.17和0.16。

　　今年8月由環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院和清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院共同完成的《基于全國(guó)城市PM2.5達(dá)標(biāo)約束下大氣環(huán)境容量模擬》初步核定表明2010年全國(guó)實(shí)際的SO2、NOx、一次PM2.5及NH3排放量分別超過(guò)環(huán)境容量的66%、81%、96%和52%，全國(guó)地級(jí)及以上城市中大約有80%以上的城市PM2.5年均濃度超標(biāo)，約95%以上的人生活在不達(dá)標(biāo)空氣中，極端重污染時(shí)間頻繁發(fā)生，已對(duì)公眾健康造成極大危害。重點(diǎn)區(qū)域中，京津冀地區(qū)為嚴(yán)重超載區(qū)域，北京、天津、河北的SO2、NOx、一次PM2.5及超載率大于150%，NH3超載率大于100%;長(zhǎng)三角地區(qū)為一般超載區(qū)域，上海、江蘇、浙江的SO2、NOx、一次PM2.5及超載率介于50%至150%，NH3超載率介于50%至100%。31個(gè)省市區(qū)中，空氣污染較嚴(yán)重的河南、河北、天津、安徽、山東及北京6省市4項(xiàng)污染物排放量均超過(guò)環(huán)境容量1倍以上。

　　今年12月北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究中心發(fā)布的“生態(tài)文明綠皮書”《中國(guó)省域生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)報(bào)告(ECI2014)》首次進(jìn)的國(guó)際排名顯示，中國(guó)位列105個(gè)國(guó)家中倒數(shù)第二位。我國(guó)整體生態(tài)文明建設(shè)呈上升趨勢(shì)，年度進(jìn)步指數(shù)為2.92%，生態(tài)活力的增加和環(huán)境質(zhì)量的改善較小，變化率都在1%以內(nèi)，這也是人們對(duì)生態(tài)文明建設(shè)水平取得進(jìn)步感受不明顯的根源所在。去除社會(huì)發(fā)展的進(jìn)步，僅考慮生態(tài)活力、環(huán)境質(zhì)量和協(xié)調(diào)程度的綠色生態(tài)文明進(jìn)步指數(shù)為1.88%。隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家間經(jīng)濟(jì)差距日益縮小，但生態(tài)、環(huán)境等公共產(chǎn)品供給能力卻仍在拉大，當(dāng)前全國(guó)整體環(huán)境質(zhì)量形勢(shì)依然嚴(yán)峻，部分地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)短板問(wèn)題突出，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境代價(jià)過(guò)高。

　　承載能力總量管理應(yīng)適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)

　　面對(duì)環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限的現(xiàn)實(shí)，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)此提出的決定是必須順應(yīng)人民群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的期待，推動(dòng)形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式。在環(huán)境新常態(tài)的要求下，目前的強(qiáng)度改善但總量惡化的趨勢(shì)應(yīng)該得到根本性的改變。

　　首先，隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下增長(zhǎng)速度、發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展動(dòng)力都發(fā)生了變化，未來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)應(yīng)逐漸成為軟指標(biāo)、彈性指標(biāo)，統(tǒng)一的國(guó)土、資源、環(huán)境、氣候指標(biāo)則成為硬指標(biāo)、約束指標(biāo)。“十三五”起越來(lái)越多的總量控制制度將陸續(xù)推出，使有增長(zhǎng)的總量控制目標(biāo)倒逼改革，成為“三期疊加”新常態(tài)時(shí)期轉(zhuǎn)型調(diào)控的主要手段之一。總量控制的政策措施有助于政府職能行使方式的調(diào)整，政府當(dāng)前通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革正在最大限度退出微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化將主要通過(guò)宏觀調(diào)控、環(huán)境容量管理等手段來(lái)實(shí)施，強(qiáng)化排放總量控制、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)，也有利于健全防范和化解產(chǎn)能過(guò)剩的長(zhǎng)效機(jī)制。

　　其次，按照十八屆三中全會(huì)深化改革的要求，資源消耗、環(huán)境損害、氣候影響、生態(tài)效益的指標(biāo)應(yīng)盡快納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立統(tǒng)一的目標(biāo)體系、考核辦法和獎(jiǎng)懲機(jī)制，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向。繼續(xù)整合“十二五”規(guī)劃綱要提出的單位GDP能耗和碳排放量降低、主要污染物排放總量減少三大約束性目標(biāo)的聯(lián)合考核和問(wèn)責(zé)體制，形成閉合一致的方案，“三控合一”，并落實(shí)在投資和建設(shè)項(xiàng)目的前期審批和后期監(jiān)督中，進(jìn)一步整合項(xiàng)目能評(píng)、環(huán)評(píng)及碳評(píng)(部分地區(qū)已在試行)。同時(shí)，應(yīng)將更為全面的資源消耗、環(huán)境損害、氣候影響、生態(tài)效益總量指標(biāo)納入“十三五”全面建設(shè)小康社會(huì)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系的第六部分“資源環(huán)境”，強(qiáng)化新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段的控排責(zé)任，使得同步小康內(nèi)涵更為全面，并為第二個(gè)百年目標(biāo)構(gòu)建完整的現(xiàn)代化指標(biāo)體系，量化“五位一體”的文明進(jìn)步，在發(fā)展轉(zhuǎn)型和提升中體現(xiàn)綠色低碳循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展的共同愿景。