【獨(dú)家 】地方能監(jiān)文件涉嫌違法，誰來監(jiān)管？

文/方笑菊
　　業(yè)內(nèi)人士指出，地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)下發(fā)這種明顯帶有“偏向”性質(zhì)的文件，屢次向“弱勢群體”發(fā)難，不講求法律和原則，有損政府主管部門的威信和公信力，也不利于改革的推進(jìn)，應(yīng)盡早修正。
　　1月5日，北京中度霧霾，中國風(fēng)能協(xié)會秘書長秦海巖的心情一如這天氣，雖然斟酌良久的一份報告最終遞送國家能源局，但結(jié)果難料，仍無法讓人輕松。
　　為了這份名為“關(guān)于《華北區(qū)域風(fēng)電場并網(wǎng)運(yùn)行管理實施細(xì)則》及山東省《關(guān)于修訂我省風(fēng)電場并網(wǎng)運(yùn)行管理實施細(xì)則有關(guān)條款的通知》中存在的問題”的報告，秦海巖和可再生能源行業(yè)的企業(yè)家、專家以及法學(xué)界人士進(jìn)行了多次討論和研究，最終慎重地提交。報告名字雖長，但內(nèi)容卻非常清晰，事情也并不復(fù)雜。
　　原華北電監(jiān)局于2011年11月底印發(fā)了《華北區(qū)域風(fēng)電場并網(wǎng)運(yùn)行管理實施細(xì)則（試行）》，以規(guī)范華北地區(qū)的風(fēng)電場并網(wǎng)運(yùn)行。原國家電監(jiān)會與國家能源局重組后，山東省能源監(jiān)管辦在《細(xì)則》基礎(chǔ)上進(jìn)行了調(diào)整，于2014年6月9日印發(fā)《關(guān)于修訂我省風(fēng)電場并網(wǎng)運(yùn)行管理實施細(xì)則有關(guān)條款的通知》（以下簡稱《山東通知》），宣布自2014年6月1日起在山東省內(nèi)執(zhí)行。
　　通知一出，輿論嘩然。“《山東通知》提出了遙不可及的要求和過于嚴(yán)格的懲罰條款，帶有嚴(yán)重的歧視性且有違法嫌疑，給可再生能源發(fā)展帶來了不利影響和不良示范。我們通過遞送這份報告表達(dá)可再生能源行業(yè)的合理合法訴求，希望能得到答復(fù)。”秦海巖對《中國能源報》記者說。　
　　三點(diǎn)質(zhì)疑
　　中國能源研究會能源經(jīng)濟(jì)專業(yè)委員會副主任、中國能源法研究會顧問吳鐘瑚、中國人民大學(xué)法學(xué)院能源法中心主任李艷芳等受訪專家對《山東通知》的合法性提出了三點(diǎn)質(zhì)疑。
　　首先，《山東通知》涉嫌違反《可再生能源法》和《電力法》。2006年施行的《可再生能源法》明確規(guī)定，國家將可再生能源的開發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，“電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額收購可再生能源發(fā)電”。1996年4月1日起施行的《電力法》第八條明確提出，國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電。
　　吳鐘瑚認(rèn)為，任何關(guān)于可再生能源發(fā)電的行政法規(guī)、部門規(guī)章均應(yīng)在上述兩部法律的框架下進(jìn)行。“《山東通知》不僅沒有體現(xiàn)可再生能源電力保障性收購和優(yōu)先調(diào)度原則，反而通篇都是對風(fēng)電發(fā)電企業(yè)的限制性規(guī)定和懲罰措施。其制定的很多條款讓可再生能源企業(yè)望而卻步。”吳鐘瑚說，“這顯然會嚴(yán)重影響風(fēng)力發(fā)電企業(yè)的投資積極性，阻礙行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，有違《可再生能源法》的立法精神和宗旨，也與當(dāng)前國家推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)變革、努力建設(shè)生態(tài)文明的大方向相背離。”
　　其次，“有違《行政處罰法》”。
　　“《山東通知》和《華北細(xì)則》出臺的依據(jù)應(yīng)該是國家能源局此前下發(fā)的關(guān)于《風(fēng)電場功率預(yù)測預(yù)報管理暫行辦法》的通知。配套細(xì)則通篇讀下來更像是處罰性文件。”李艷芳十分不解地表示，“國家能源局發(fā)布的通知中并未設(shè)定行政處罰原則，那么此文設(shè)定處罰的依據(jù)是什么呢？”
　　李艷芳還告訴記者，按照《行政處罰法》的規(guī)定，政府部門可以委托他人進(jìn)行行政處罰，但是受委托的組織必須符合下列條件：依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；具有熟悉有關(guān)法律的工作人員；需要對違法行為進(jìn)行繼續(xù)檢查或者繼續(xù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件地組織相應(yīng)的技術(shù)檢查和技術(shù)鑒定。
　　“電網(wǎng)企業(yè)也是行政執(zhí)法的相對人，文件委托電力調(diào)度企業(yè)執(zhí)法罰款是嚴(yán)重違法行為。”她說，電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)都是市場里平等的法律主體，是利害關(guān)系人。監(jiān)管部門委托有利害關(guān)系的一方對另一方執(zhí)法，顯然違背了法治精神。對此，吳鐘瑚也認(rèn)為，這種行為實際上是“把監(jiān)管部門的權(quán)力轉(zhuǎn)移到電網(wǎng)企業(yè)，賦予其不應(yīng)該有的行政權(quán)。”
　　此外，《山東通知》標(biāo)準(zhǔn)過高，技術(shù)經(jīng)濟(jì)上不合理也是廣受詬病的重要原因。
　　我國當(dāng)前尚未建立市場化的電力市場，不少地區(qū)實行“計劃內(nèi)、計劃外發(fā)電量平均分配指標(biāo)”、“計劃內(nèi)外電量價格差別”等行政指令，而風(fēng)力發(fā)電電量恰恰不在這些“計劃電量”中。這些指令使電網(wǎng)企業(yè)更愿意優(yōu)先收購常規(guī)電力，“國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”在現(xiàn)實中無法落實。
　　一位風(fēng)電資深技術(shù)專家告訴《中國能源報》記者，在這一背景下，風(fēng)電功率預(yù)測能夠起的作用，僅僅是為電網(wǎng)調(diào)度的備用容量安排提供信息。未來，隨著市場的完善，像蒙西電網(wǎng)那樣建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的風(fēng)電預(yù)測體系才更加科學(xué)可行。
　　“有報道說在丹麥、西班牙等國，當(dāng)風(fēng)電功率預(yù)測不準(zhǔn)時，風(fēng)電企業(yè)將向電網(wǎng)企業(yè)繳納‘罰款’，這是一種誤讀。”秦海巖說，風(fēng)能協(xié)會調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“罰款”指的是在公平的市場環(huán)境下，企業(yè)要為競價容量和電量與交割的實際容量和電量之間的差異付出的商業(yè)成本，是企業(yè)雙方在合同中所約束的經(jīng)濟(jì)交易行為，而不是行政性處罰。“在各國的法律條文中也沒有發(fā)現(xiàn)對于發(fā)電預(yù)測不準(zhǔn)而進(jìn)行罰款的條款。《可再生能源法》也沒有規(guī)定風(fēng)電場進(jìn)行風(fēng)功率預(yù)測的相關(guān)義務(wù)。因此，《細(xì)則》中設(shè)立的相關(guān)罰則沒有法律上的依據(jù)，也不具備技術(shù)經(jīng)濟(jì)上的合理性。”　
　　文件有立有廢，監(jiān)管知錯能改？
　　一波未平，一波又起。
　　日前，有可再生能源企業(yè)收到了西北能監(jiān)局下發(fā)的《西北區(qū)域發(fā)電廠并網(wǎng)運(yùn)行管理實施細(xì)則(試行)》(修訂稿)和《西北區(qū)域并網(wǎng)發(fā)電廠輔助服務(wù)管理實施細(xì)則(試行)》(修訂稿)，發(fā)現(xiàn)這兩份文件也對風(fēng)電及光伏功率預(yù)測的準(zhǔn)確性提出了“高不可攀”的要求，與《山東通知》如出一轍。
　　據(jù)稱，西北能監(jiān)局規(guī)定光功率預(yù)測準(zhǔn)確率應(yīng)該在90%以上。這一標(biāo)準(zhǔn)在業(yè)內(nèi)專家看來“完全脫離了實際”，“以當(dāng)前的技術(shù)水平，沒有一家能達(dá)到”。細(xì)則上條目清晰的高額罰款明細(xì)也引發(fā)了不小的爭議。有企業(yè)計算，一個10兆瓦的光伏電站，或因預(yù)報不準(zhǔn)每年掏出120萬元左右的罰款。
　　“監(jiān)管部門希望促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初衷不應(yīng)該被懷疑。”針對業(yè)界“罰款還是搶錢”的非議，有行業(yè)權(quán)威人士稱，“監(jiān)管部門是想做一些事，只是具體操作過程走偏了。策略和實現(xiàn)路徑都值得商榷，也不能排除是政策制定者的能力和水平的問題。”
　　該人士表示，作為國家能源局的派出機(jī)構(gòu)，地方能監(jiān)局發(fā)布的文件理應(yīng)在國家能源局備案。而且，按照規(guī)定，涉法文件下發(fā)前應(yīng)經(jīng)過上級單位法規(guī)法條部門的會簽。這其中也暴露了相關(guān)人士法律觀念不強(qiáng)的問題。
　　事已至此。李艷芳認(rèn)為，原電監(jiān)會和能源局已經(jīng)重組近兩年，內(nèi)部應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)。既然能源局最初下發(fā)的文件是指導(dǎo)性的，且不包含強(qiáng)制性處罰條款，那么地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有理由將其變成強(qiáng)制性的處罰文件，違背上級單位發(fā)文的初衷。
　　秦海巖告訴記者，其遞交國家能源局的報告中也建議：盡快廢止違法文件，制定并出臺《可再生能源電力全額保障性收購管理辦法》。　
　　“奢侈”期待：
　　電源、電網(wǎng)一碗水端平
　　事實上，除了文件不合法理外，讓可再生能源行業(yè)頗感不滿的是其背后不合理的傾向性。
　　吳鐘瑚表示，《可再生能源法》除了明確規(guī)定電網(wǎng)公司優(yōu)先調(diào)度可再生能源電力和全額收購可再生能源電力的義務(wù)外，還在第二十九條明確規(guī)定，能源監(jiān)管部門的主要職責(zé)是監(jiān)管電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電力。而在能監(jiān)部門的文件中，非但沒有規(guī)定電網(wǎng)公司應(yīng)當(dāng)如何切實履行義務(wù)，反而賦予電網(wǎng)企業(yè)處罰風(fēng)力發(fā)電企業(yè)的權(quán)力。
　　“保證電網(wǎng)的安全平穩(wěn)運(yùn)行，需要電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)共同努力，不是可再生能源發(fā)電企業(yè)單方面的責(zé)任。”秦海巖表示，我們希望以此為契機(jī)，建立健全《可再生能源法》的體系框架和細(xì)則，把電網(wǎng)企業(yè)和可再生能源企業(yè)看成平等的主體，加強(qiáng)對可再生能源電網(wǎng)接入等多方面監(jiān)管。