文/方笑菊
業內人士指出，地方監管機構下發這種明顯帶有“偏向”性質的文件，屢次向“弱勢群體”發難，不講求法律和原則，有損政府主管部門的威信和公信力，也不利于改革的推進，應盡早修正。
1月5日，北京中度霧霾，中國風能協會秘書長秦海巖的心情一如這天氣，雖然斟酌良久的一份報告最終遞送國家能源局，但結果難料，仍無法讓人輕松。
為了這份名為“關于《華北區域風電場并網運行管理實施細則》及山東省《關于修訂我省風電場并網運行管理實施細則有關條款的通知》中存在的問題”的報告，秦海巖和可再生能源行業的企業家、專家以及法學界人士進行了多次討論和研究，最終慎重地提交。報告名字雖長，但內容卻非常清晰，事情也并不復雜。
原華北電監局于2011年11月底印發了《華北區域風電場并網運行管理實施細則（試行）》，以規范華北地區的風電場并網運行。原國家電監會與國家能源局重組后，山東省能源監管辦在《細則》基礎上進行了調整，于2014年6月9日印發《關于修訂我省風電場并網運行管理實施細則有關條款的通知》（以下簡稱《山東通知》），宣布自2014年6月1日起在山東省內執行。
通知一出，輿論嘩然。“《山東通知》提出了遙不可及的要求和過于嚴格的懲罰條款，帶有嚴重的歧視性且有違法嫌疑，給可再生能源發展帶來了不利影響和不良示范。我們通過遞送這份報告表達可再生能源行業的合理合法訴求，希望能得到答復。”秦海巖對《中國能源報》記者說。
三點質疑
中國能源研究會能源經濟專業委員會副主任、中國能源法研究會顧問吳鐘瑚、中國人民大學法學院能源法中心主任李艷芳等受訪專家對《山東通知》的合法性提出了三點質疑。
首先，《山東通知》涉嫌違反《可再生能源法》和《電力法》。2006年施行的《可再生能源法》明確規定，國家將可再生能源的開發利用列為能源發展的優先領域，“電網企業優先調度和全額收購可再生能源發電”。1996年4月1日起施行的《電力法》第八條明確提出，國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發電。
吳鐘瑚認為，任何關于可再生能源發電的行政法規、部門規章均應在上述兩部法律的框架下進行。“《山東通知》不僅沒有體現可再生能源電力保障性收購和優先調度原則，反而通篇都是對風電發電企業的限制性規定和懲罰措施。其制定的很多條款讓可再生能源企業望而卻步。”吳鐘瑚說，“這顯然會嚴重影響風力發電企業的投資積極性，阻礙行業穩定發展，有違《可再生能源法》的立法精神和宗旨，也與當前國家推動能源生產和消費變革、努力建設生態文明的大方向相背離。”
其次，“有違《行政處罰法》”。
“《山東通知》和《華北細則》出臺的依據應該是國家能源局此前下發的關于《風電場功率預測預報管理暫行辦法》的通知。配套細則通篇讀下來更像是處罰性文件。”李艷芳十分不解地表示，“國家能源局發布的通知中并未設定行政處罰原則，那么此文設定處罰的依據是什么呢？”
李艷芳還告訴記者，按照《行政處罰法》的規定，政府部門可以委托他人進行行政處罰，但是受委托的組織必須符合下列條件：依法成立的管理公共事務的事業組織；具有熟悉有關法律的工作人員；需要對違法行為進行繼續檢查或者繼續鑒定的，應當有條件地組織相應的技術檢查和技術鑒定。
“電網企業也是行政執法的相對人，文件委托電力調度企業執法罰款是嚴重違法行為。”她說，電網企業與發電企業都是市場里平等的法律主體，是利害關系人。監管部門委托有利害關系的一方對另一方執法，顯然違背了法治精神。對此，吳鐘瑚也認為，這種行為實際上是“把監管部門的權力轉移到電網企業，賦予其不應該有的行政權。”
此外，《山東通知》標準過高，技術經濟上不合理也是廣受詬病的重要原因。
我國當前尚未建立市場化的電力市場，不少地區實行“計劃內、計劃外發電量平均分配指標”、“計劃內外電量價格差別”等行政指令，而風力發電電量恰恰不在這些“計劃電量”中。這些指令使電網企業更愿意優先收購常規電力，“國家實行可再生能源發電全額保障性收購制度”在現實中無法落實。
一位風電資深技術專家告訴《中國能源報》記者，在這一背景下，風電功率預測能夠起的作用，僅僅是為電網調度的備用容量安排提供信息。未來，隨著市場的完善，像蒙西電網那樣建立區域內統一的風電預測體系才更加科學可行。
“有報道說在丹麥、西班牙等國，當風電功率預測不準時，風電企業將向電網企業繳納‘罰款’，這是一種誤讀。”秦海巖說，風能協會調查發現，“罰款”指的是在公平的市場環境下，企業要為競價容量和電量與交割的實際容量和電量之間的差異付出的商業成本，是企業雙方在合同中所約束的經濟交易行為，而不是行政性處罰。“在各國的法律條文中也沒有發現對于發電預測不準而進行罰款的條款。《可再生能源法》也沒有規定風電場進行風功率預測的相關義務。因此，《細則》中設立的相關罰則沒有法律上的依據，也不具備技術經濟上的合理性。”
文件有立有廢，監管知錯能改？
一波未平，一波又起。
日前，有可再生能源企業收到了西北能監局下發的《西北區域發電廠并網運行管理實施細則(試行)》(修訂稿)和《西北區域并網發電廠輔助服務管理實施細則(試行)》(修訂稿)，發現這兩份文件也對風電及光伏功率預測的準確性提出了“高不可攀”的要求，與《山東通知》如出一轍。
據稱，西北能監局規定光功率預測準確率應該在90%以上。這一標準在業內專家看來“完全脫離了實際”，“以當前的技術水平，沒有一家能達到”。細則上條目清晰的高額罰款明細也引發了不小的爭議。有企業計算，一個10兆瓦的光伏電站，或因預報不準每年掏出120萬元左右的罰款。
“監管部門希望促進產業發展的初衷不應該被懷疑。”針對業界“罰款還是搶錢”的非議，有行業權威人士稱，“監管部門是想做一些事，只是具體操作過程走偏了。策略和實現路徑都值得商榷，也不能排除是政策制定者的能力和水平的問題。”
該人士表示，作為國家能源局的派出機構，地方能監局發布的文件理應在國家能源局備案。而且，按照規定，涉法文件下發前應經過上級單位法規法條部門的會簽。這其中也暴露了相關人士法律觀念不強的問題。
事已至此。李艷芳認為，原電監會和能源局已經重組近兩年，內部應加強協調。既然能源局最初下發的文件是指導性的，且不包含強制性處罰條款，那么地方監管機構沒有理由將其變成強制性的處罰文件，違背上級單位發文的初衷。
秦海巖告訴記者，其遞交國家能源局的報告中也建議：盡快廢止違法文件，制定并出臺《可再生能源電力全額保障性收購管理辦法》。
“奢侈”期待：
電源、電網一碗水端平
事實上，除了文件不合法理外，讓可再生能源行業頗感不滿的是其背后不合理的傾向性。
吳鐘瑚表示，《可再生能源法》除了明確規定電網公司優先調度可再生能源電力和全額收購可再生能源電力的義務外，還在第二十九條明確規定，能源監管部門的主要職責是監管電網企業全額收購可再生能源電力。而在能監部門的文件中，非但沒有規定電網公司應當如何切實履行義務，反而賦予電網企業處罰風力發電企業的權力。
“保證電網的安全平穩運行，需要電網企業和發電企業共同努力，不是可再生能源發電企業單方面的責任。”秦海巖表示，我們希望以此為契機，建立健全《可再生能源法》的體系框架和細則，把電網企業和可再生能源企業看成平等的主體，加強對可再生能源電網接入等多方面監管。
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