發(fā)改委時璟麗：解析2019新能源電價補貼政策方向

　　3月19日，國家發(fā)改委價格司就2019年光伏電價政策征求意見當天，由《石油觀察》主辦的“CEW中國能源周——2019行業(yè)影響力年會”同步開啟。會上，國家發(fā)改委能源研究所研究員、國家可再生能源中心政策研究部主任時璟麗帶來了《新能源電價補貼政策方向》的主題分享，系統(tǒng)闡述了我國電力體制改革、電價機制變革的歷程和方向。

 

　　會上，時璟麗研究員從我國電力定價機制演變、可再生能源電價機制和政策、陸上風電、光伏發(fā)電標桿電價補貼退坡機制、可再生能源發(fā)電費用補償機制、機制變革驅動力及其方向等六個方面作了深入淺出的介紹和分析。

 

 

　　時璟麗研究員介紹說，2015年，我國啟動了新一輪電力體制改革，核心內容有六個方面：一、電價改革：單獨核定輸配電價，分步實現(xiàn)公益性外的發(fā)售價格由市場形成；二、電力交易機制改革：完善電力市場化交易機制；三、發(fā)用電計劃改革：建立相對獨立的電力交易機構，形成公平規(guī)范的市場交易平臺；四、售電側改革，有序向社會資本放開配售電業(yè)務；五、確保可再生能源發(fā)電依照規(guī)劃保障性收購；六、開放電網公平接入，建立分布式電源發(fā)展新機制。

 

　　從電力體制改革的歷程來看，我國電力定價機制演變主要分為四個階段。第一階段（1986-1995）：依項目按照還本付息定價—還本付 息成本+合理利潤；第二階段（1996-2004）：依項目進行經營期定價——經營期成本+合理利潤；第三階段（2004年后）：標桿電價— —經營期成本+合理利潤，煤電實施煤電聯(lián)動；第四階段（2015年后）：標桿電價+ 新電改下的市場競價、直接交易電價、啟動電力現(xiàn)貨市場。

 

　　時璟麗研究員指出，在電價定價機制演變過程中，與新能源、可再生能源相關的是在第三、四階段。第三階段始于2004年國家開始實施發(fā)電側標桿定價機制。2015年后的第四階段屬于多元化標桿定價階段，涉及新電改下的市場競價，直接交易的電價，以及即將啟動的電力市場，多種模式組成了發(fā)電側電價體系。

 

　　“我國可再生能源發(fā)電的定價機制，是在兩個框架之下來確定的，一個就是發(fā)電側總的電力定價原則，另外一個是從2006年實施的《可再生能源法》。為了支持可再生能源電力發(fā)展，法律規(guī)定了對可再生能源按照成本加成確定固定電價。具體來說，光伏發(fā)電采取的是標桿電價+定額補貼+招標電價的定價模式，風電主要是標桿電價+競爭配置電價模式。進入‘十三五’以來，一些相對成熟的風電和光伏發(fā)電成本下降比較迅速，最近幾年以來對于風電和光伏發(fā)電實施了電價補貼水平退坡機制。”時璟麗說。

 

 

　　時璟麗研究員指出，我國陸上風電和光伏發(fā)電標桿定價采取的分區(qū)定價機制，視各地區(qū)風、光資源分布情況并考慮工程建設費用而定。風電資源區(qū)分為四類，光伏資源區(qū)分為三類，標桿定價基準也因地而異。

 

　　電價水平確定依據成本加成確定。隨著可再生能源的發(fā)展，標桿定價采取退坡機制，尤其是光伏發(fā)電電價退坡明顯。

 

 

　　對于可再生能源上網電價，目前政策執(zhí)行是電網按照燃煤標桿定價，向可再生能源發(fā)電企業(yè)支付相應的購電費用，同時可再生能源電價和燃煤標桿電價之差由國家可再生能源發(fā)展基金提供補貼，基金資金來源為可再生能源電價附加。2006年最開始是1厘/千瓦時，經過5次調整之后，2016年電價附加的標準是0.019元/千瓦時。

 

　　從政策執(zhí)行即2006年到2018年的13年情況來看，通過增收電價附加的模式，全國對可再生能源提供的電價補貼資金已超過了4000億元。當然，可再生能源發(fā)電在過去的十幾年實現(xiàn)飛速發(fā)展，所以補貼資金需求目前超過預期，到現(xiàn)在存在累計超過1000億元的補貼資金缺口。

 

　　五、可再生能源電價定價機制變革驅動力

 

　　時璟麗認為，驅動我國可再生能源電價定價機制不斷變革的驅動力，外因和內因都是多方面的，主要的外因在于發(fā)展環(huán)境變化和影響，主要的內因一是可再生能源的規(guī)模化發(fā)展，二是可再生能源技術進步和產業(yè)升級加快，帶來效率提升和成本快速下降。

 

　　時璟麗展開道，從近期情況來看，尤其是在“十三五”期間，可再生能源定價機制和價格水平處于不斷調整之中。“十三五”中期，即從2018年開始有很多新的機制出臺實施，有一些新的機制在不斷推進中， 目前可能處于電價補貼政策變化劇烈階段。變化有很多驅動因素，既有內因也有外因，內外因也是多重因素驅動的結果。比如外因主要是發(fā)展環(huán)境變化的影響，雖然可再生能源價格政策近期調整較大，但我國能源轉型戰(zhàn)略，尤其是可再生能源作為實現(xiàn)能源供應側清潔轉型的重要手段的宏觀政策導向沒有變，支持力度更大。

 

　　時璟麗認為，宏觀政策支持力度不減，發(fā)展方式卻迥然不同。能源領域，國家強調高質量發(fā)展，對于可再生能源領域也是強調高質量發(fā)展，提出實現(xiàn)質量變革、效率變革、動力變革，特別是效率變革體現(xiàn)在多個方面。首先，可再生能源技術、設備和運營效率需要得到一個持續(xù)顯著提升；其次，政策管理方面，包括電價補貼機制調整在內，政策和管理效率需要提升；第三，電價補貼資金利用效率需要提升，最好用盡可能少的資金支持更大規(guī)模的可再生能源發(fā)展。

 

　　時璟麗補充說，還有一個重要外因是我國電力體制改革在持續(xù)推進，為可再生能源電價機制調整提供了重要的平臺。2015-2018年是電改新一輪監(jiān)管周期，各方面都取得了進展，跟可再生能源直接相關的內容主要在以下幾個方面：輸配電改革實現(xiàn)了32個省級電網，以及深圳市的電網輸配電價核準全覆蓋。電力市場交易方面，2018年市場化交易電量占全社會電量比例超過了30%，并且建立了8個電力現(xiàn)貨交易市場，2019年上半年8個現(xiàn)貨市場都將啟動試運行。同時，售電側市場建設取得初步成效，注冊公司超過了3600家。輸配電價改革、電力交易以及輸配側的改革，均對電價補貼機制的變化產生重要影響。

 

　　驅動因素的內因方面，最主要是以風電和光伏為代表可再生能源產業(yè)和市場發(fā)展猛。風電已發(fā)展近20年，光伏商業(yè)化市場啟動已有10年，基本上從10年、20年前的“嬰兒期”過渡到了“成人”階段。這種背景之下，原來單純的一味扶植的政策要做相應的調整。

 

　　時璟麗接著說到，以風光為代表的可再生能源技術進步升級非常快，也帶來了效率的提升和成本迅速下降。比如近10年陸上風電投資水平下降15%-20%，再考慮風機單機增加，智能風電場的采用等利用效率提升因素的話，實際上的成本降幅可以達到25%左右。如果看“十三五”以來近三年的數據，典型的2兆瓦風電機組最近三年風電機組價格也是下降了20%，最近三年整個風電場效率提升5%以上。按照現(xiàn)在的水平，風電在風資源好的地區(qū)成本加成水平可以達到0.35元/千瓦時，資源一般的地區(qū)為0.50元/千瓦時，這個水平意味著陸上風電目前的度電補貼需求可以在0.1元/千瓦時以內，0.07-0.08元/千瓦時這樣的水平。根據《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出的目標，2020年陸上風電要實現(xiàn)與燃煤發(fā)電同臺競爭，結合目前產業(yè)升級，要想實現(xiàn)全面平價，對于風電行業(yè)仍具有一定挑戰(zhàn)性。

 

　　時璟麗說，光伏發(fā)電自2008年并網商業(yè)化市場啟動以來，一直持續(xù)在成本快速下降的軌道上，2008年初始投資約50元/瓦，現(xiàn)在低于5元/瓦，降幅超過了90%。電價也從2008年的4.0元/千瓦時降到了2018年下半年的0.5-0.7元/千瓦時，并且進一步降低電價還在討論中，降幅超過85%。其中，2018年初到年末晶硅組件價格降幅就達到了25%，從2019年上半年光伏電站的電價需求來看，成本加成水平是0.37-0.51元/千瓦時，略高于風電一點點，再過一到兩年，光伏發(fā)電度電成本可能會低于風電。

 

　　六、機制變革方向

 

　　時璟麗表示，可再生能源發(fā)電定價機制變革的大方向是全面實施競爭配置方式來確定項目和電價，規(guī)模化推進風光無補貼平價上網項目，可再生能源參與市場化競爭，逐步融入電力市場。

 

　　“十三五”規(guī)劃中提出來的光伏發(fā)電經濟性目標是2020年實現(xiàn)銷售側平價，這一目標在2018年已經提前兩年實現(xiàn)，并且光伏發(fā)電近期仍有較大的成本下降潛力，預計2-4年內即可以實現(xiàn)上網側平價。主要驅動因素是光伏發(fā)電技術更新快，遠超預期，基本3-5年為一個技術迭代周期。根據光伏行業(yè)協(xié)會所做的光伏發(fā)電技術路線圖，預計主要類型的電池效率近期仍可以每年增加0.2-0.5個百分點，光伏發(fā)電的成本下降潛力和應用潛力都是巨大的。

 

　　時璟麗指出，從“十三五”后半段開始，成熟的可再生能源技術的電價機制要有大的調整，主要是通過市場化機制來實現(xiàn)競爭配置，如風電領域，2018年5月國家能源局頒布了政策文件，2019年起全國全部新核準的陸上風電和海上風電都要通過競爭方式確定項目和上網電價（分散式風電除外），競爭配置辦法的制定和實施都是在地方層面進行。

 

　　時璟麗稱，光伏發(fā)電領域，自2016年以來實施了地方競爭配置政策，但是降低電價和補貼的效果有限。2016年后國家實施了第二批和第三批光伏領跑者計劃，2018年第三批光伏領跑應用基地進行了招標。光伏領跑者計劃最主要的目標是為了前沿的、先進的光伏發(fā)電產品營造市場，但實際上通過兩次國家層面的招標，真正實現(xiàn)了成本導向的競爭配置。2018年上半年，國內組件價格尚處于高位階段，比現(xiàn)在高0.7元/瓦左右，當時第三批應用領跑基地招標平均的度電補貼低于0.1元/千瓦時，最低的一個項目的度電補貼低于0.02元/千瓦時。

 

　　時璟麗說，目前2019年光伏發(fā)電政策方案正在討論中，其核心思想也是希望通過改變過去分規(guī)模、分項目的管理模式，實現(xiàn)真正的國家層面的市場化競爭配置。目前的方案是競爭配置由地方來組織，但是最后是否能夠獲得電價補貼資格，要依據電價水平來進行全國性排序，因此是市場化導向的新機制，這一政策正在努力推進過程中。

 

　　2019年1月國家發(fā)展改革委和國家能源局開始規(guī)模推進風光無補貼平價上網工作。其主要目的是雖然國家制定了2020年的風光經濟性目標，但是實現(xiàn)平價不應該是斷崖式，應該是“十三五”的后半段到“十四五”初期或最晚中期的漸進式過程。政策希望在2019年和2020年經濟性上具備平價條件的項目，國家不再提供電價補貼。

 

　　為了推進平價上網項目如期建設，文件中配套了八項重要支持政策。一是避免不合理的收費；二是鼓勵通過綠證交易獲得收益；三是明確電網企業(yè)建設接網工程；四是鼓勵就近直接交易，完善支持新能源就近直接交易的輸配電價政策，分布式核減未利用高電價等級輸配電價，減免交叉補貼；五是執(zhí)行不少于20年固定電價收購政策，對于平價上網和低價上網項目，按當時煤電電價或招標電價簽訂購電合同；六是強化全額保障性收購政策，限發(fā)電量核定為可轉讓的優(yōu)先發(fā)電計劃并通過發(fā)電權交易等獲得補償；七是創(chuàng)新金融支持方式；八是在“雙控”考核方面調動地方政府積極性，超過的可再生能源消費量不納入雙控考核。

 

　　今年3月份國家發(fā)展改革委剛剛發(fā)布了一個文件的征求意見稿，即進一步推進電力現(xiàn)貨市場建設試點工作。征求意見文件提出要建立促進清潔能源消納的現(xiàn)貨交易機制，市場的初期，清潔能源可以報量不報價方式來參與現(xiàn)貨市場交易，作為價格接受者優(yōu)先出現(xiàn)，實現(xiàn)優(yōu)先消納。初期階段之后，對于清潔能源參與現(xiàn)貨市場也提出明確要求，明確提出要有時間表，有序安排清潔能源報量報價的方式來參與電力現(xiàn)貨市場交易。

 

　　時璟麗總結，從目前趨勢上來看，預期風電在“十四五”初期，光伏發(fā)電最早在“十四五”初期最晚在“十四五”中期，可以進入到全面去補貼階段。且可能同期進入到電力市場競爭階段，屆時補貼去除，但價格機制會有很多變化，風光等可再生能源可以多種方式參與市場。

 

　　舉例來說，目前正在實施的競爭配置方式可以作為一種長期的選擇。價格機制可能是多種方式并存的，包括直接參與現(xiàn)貨市場，或者類似于美國的中長期協(xié)議，或者是目前正在實施的類似于歐洲廣泛采用的招標等競爭配置機制。總體的目標是要促進可再生能源持續(xù)健康發(fā)展。

 

　　注：本文系能源新聞網整理自時璟麗研究員在“CEW中國能源周——2019行業(yè)影響力年會”發(fā)言，文中內容略有微調、刪節(jié)，未經其本人審閱。