建設(shè)風(fēng)電項(xiàng)目工程，其用地的性質(zhì)及流程一直是項(xiàng)目關(guān)鍵問題，本文將對此進(jìn)行梳理、分析。

國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、國家環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)的《風(fēng)電場工程建設(shè)用地和環(huán)境保護(hù)管理暫行辦法》（發(fā)改能源[2005]第1511號）（下文簡稱“《風(fēng)電場建設(shè)用地暫行辦法》”）規(guī)定，風(fēng)電場工程建設(shè)用地應(yīng)本著節(jié)約和集約利用土地的原則，盡量使用未利用土地，少占或不占耕地，并盡量避開省級以上政府部門依法批準(zhǔn)的需要特殊保護(hù)的區(qū)域。該辦法提出了風(fēng)電項(xiàng)目“節(jié)約和集約利用土地”的基本用地原則。

2015年，國土資源部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號），對風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目采取差別化用地政策以支持新業(yè)態(tài)發(fā)展。具體規(guī)定為：光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案；對項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。據(jù)該規(guī)定，風(fēng)電項(xiàng)目根據(jù)其所用土地的性質(zhì)及使用用途的不同，適用的政策不同，本文將主要從永久占地及占用農(nóng)用地角度進(jìn)行分析。

關(guān)于風(fēng)電項(xiàng)目所占土地是永久用地還是臨時用地，可以參考住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、國家電力監(jiān)管委員會于2012年批準(zhǔn)的《電力工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)（風(fēng)電場）》，該規(guī)定在風(fēng)電場工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、審查和核準(zhǔn)工作時能夠?qū)ㄔO(shè)用地的確定起到指導(dǎo)和控制作用。據(jù)該規(guī)定，風(fēng)電場的用地?fù)?jù)其用途分為永久用地和臨時用地，具體要求如下：

（一）用地預(yù)審

依據(jù)《國家能源局關(guān)于印發(fā)風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法的通知》（國能新能〔2011〕285號）規(guī)定，風(fēng)電場項(xiàng)目辦理項(xiàng)目核準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)取得土地管理部門出具的關(guān)于項(xiàng)目用地預(yù)審意見。具體土地預(yù)審程序如下：

1、用地預(yù)審主管部門

依據(jù)《風(fēng)電場建設(shè)用地暫行辦法》第五條，風(fēng)電場工程建設(shè)用地預(yù)審工作由省級國土資源管理部門負(fù)責(zé)。

2、用地預(yù)審申請需提交的材料

依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》第七條規(guī)定，申請用地預(yù)審的項(xiàng)目建設(shè)單位，應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審申請表；（二）建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審申請報告，內(nèi)容包括擬建項(xiàng)目的基本情況、擬選址占地情況、擬用地是否符合土地利用總體規(guī)劃、擬用地面積是否符合土地使用標(biāo)準(zhǔn)、擬用地是否符合供地政策等；（三）審批項(xiàng)目建議書的建設(shè)項(xiàng)目提供項(xiàng)目建議書批復(fù)文件，直接審批可行性研究報告或者需核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目提供建設(shè)項(xiàng)目列入相關(guān)規(guī)劃或者產(chǎn)業(yè)政策的文件。前款規(guī)定的用地預(yù)審申請表樣式由國土資源部制定。

3、用地預(yù)審審查內(nèi)容

依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》第十一條規(guī)定，預(yù)審應(yīng)當(dāng)審查以下內(nèi)容:（一）建設(shè)項(xiàng)目用地是否符合國家供地政策和土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的條件；（二）建設(shè)項(xiàng)目選址是否符合土地利用總體規(guī)劃，屬《土地管理法》第二十六條規(guī)定情形，建設(shè)項(xiàng)目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，規(guī)劃修改方案是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定；（三）建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模是否符合有關(guān)土地使用標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定;對國家和地方尚未頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，以及確需突破土地使用標(biāo)準(zhǔn)確定的規(guī)模和功能分區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，是否已組織建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評價并出具評審論證意見。占用基本農(nóng)田或者其他耕地規(guī)模較大的建設(shè)項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)審查是否已經(jīng)組織踏勘論證。

（二）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用

根據(jù)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》規(guī)定，永久用地及占用農(nóng)用地的，應(yīng)按照建設(shè)用地管理并辦理相關(guān)手續(xù)。《風(fēng)電場建設(shè)用地暫行辦法》規(guī)定，風(fēng)電場項(xiàng)目經(jīng)核準(zhǔn)后，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)依法申請使用土地，涉及農(nóng)用地和集體土地的，應(yīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)。在實(shí)際操作中，風(fēng)電項(xiàng)目擬占用農(nóng)用地進(jìn)行建設(shè)，需特別關(guān)注以下問題：

1、土地規(guī)劃及專用指標(biāo)

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃中確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)；城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，還應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。不符合規(guī)定的，不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

在實(shí)際操作中，往往碰到項(xiàng)目占地與土地規(guī)劃不完全相符，或雖符合土地利用總體規(guī)劃但因無農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)而遲遲不能開展轉(zhuǎn)用手續(xù)的問題，故在開始建設(shè)前需重點(diǎn)關(guān)注用地是否符合上述規(guī)定。

2、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)

（1）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)部門

根據(jù)《土地管理法》第四十四條，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。本條第二款、第三款規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

（2）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，風(fēng)電項(xiàng)目占用農(nóng)用地涉及的農(nóng)用地專用手續(xù)，主要有以下兩種情況：

在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃占用土地的，按照下列規(guī)定辦理：（一）市、縣人民政府按照土地利用年度計(jì)劃擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案，分批次逐級上報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府；（二）有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地行政主管部門對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案進(jìn)行審查，提出審查意見，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)；其中，補(bǔ)充耕地方案由批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準(zhǔn)；（三）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府組織實(shí)施，按具體建設(shè)項(xiàng)目分別供地；在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的，由市、縣人民政府?dāng)M訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案，依照前款規(guī)定的程序辦理。

具體建設(shè)項(xiàng)目需要使用土地的，必須依法申請使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國有建設(shè)用地。能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，涉及農(nóng)用地的，按照下列規(guī)定辦理：（一）建設(shè)項(xiàng)目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設(shè)項(xiàng)目用地有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查，提出建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報告；可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報告；（二）建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案和供地方案（涉及國有農(nóng)用地的，不擬訂征收土地方案），經(jīng)市、縣人民政府審核同意后，逐級上報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)；其中，補(bǔ)充耕地方案由批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準(zhǔn)；供地方案由批準(zhǔn)征收土地的人民政府在批準(zhǔn)征收土地方案時一并批準(zhǔn)（涉及國有農(nóng)用地的，供地方案由批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準(zhǔn)）；（三）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案和供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府組織實(shí)施，向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同；劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書；（四）土地使用者應(yīng)當(dāng)依法申請土地登記；建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，涉及農(nóng)民集體所有的未利用地的，只報批征收土地方案和供地方案。