目前，貴州省凱里市環(huán)城高速公路北段（以下簡稱“凱里環(huán)北高速”）項目“違法用地事件”仍在發(fā)酵。回應(yīng)新華社新華每日電訊采訪時，凱里市自然資源局副局長徐業(yè)海表示，項目用地未批先建查處問題8月底可完成。
“無論如何，占用耕地以及未經(jīng)許可擅自施工都屬于違法行為。”北京市英格律師事務(wù)所律師徐飛稱，取得施工許可證最重要的前置條件是，取得用地許可和工程規(guī)劃許可，如果項目非法占用農(nóng)地將無法取得上述兩項審批。
今年7月底，記者從貴州省凱里市自然資源局了解到，開工近3年的凱里環(huán)北高速項目尚未取得合法用地手續(xù)；另據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，項目還涉嫌違法用地3269.57畝，其中基本農(nóng)田1265.28畝。
對于上述項目仍沒有合法用地手續(xù)，涉嫌違法占用基本農(nóng)田被當(dāng)?shù)刈匀毁Y源局移交公安機(jī)關(guān)，以及實(shí)際開工時間早于項目環(huán)評批復(fù)時間等情況，記者向中國電力建設(shè)集團(tuán)和其下屬中國水利水電第十四工程局有限公司（以下簡稱“中國水電十四局”）發(fā)出了采訪函，但截至記者發(fā)稿，上述問題并未得到直接回應(yīng)。
（文丨本報記者 朱軍平 吳起龍）
01“屬典型的未批先建項目”
2020年7月下旬，《中國能源報》接到有關(guān)“貴州凱里違法用地項目逼停合法礦權(quán)資產(chǎn)”的爆料消息，隨后記者赴貴州省黔東南苗族侗族自治州進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查采訪，期間發(fā)現(xiàn)中電建黔東南州高速公路投資有限公司（以下簡稱“中電建項目公司”）建設(shè)運(yùn)營的凱里環(huán)北高速項目除壓覆合法礦權(quán)資產(chǎn)外，未取得合法用地手續(xù)，且存在大量違法用地等事實(shí)。
▲凱里環(huán)北高速K35-K37段遠(yuǎn)眺。吳起龍/攝
公開資料顯示，凱里環(huán)北高速項目由主線和支線組成，主線起于三棵樹，起點(diǎn)與滬昆高速相接，途徑九寨、翁稍、虎莊、萬潮、爐山、鳳山鎮(zhèn)（福泉市）等地，止于福泉市馬場坪，終點(diǎn)與甕馬高速相接，主線長58.432公里；支線起于爐山，經(jīng)碧波等地，止于麻江縣隆昌，終點(diǎn)與滬昆高速相接，支線長14.669公里，路線全長71.697公里。
記者注意到，多彩貴州網(wǎng)曾報道，“在項目沿線各級政府、交通等各部門及項目公司的共同努力下，2017年10月30日上午，凱里環(huán)北高速正式開工建設(shè)。”
不過，貴州省生態(tài)環(huán)境廳公開信息顯示，該項目的環(huán)評結(jié)論公示時間為2017年11月，批復(fù)時間為2017年12月7日，凱里環(huán)北高速實(shí)際開工時間明顯早于環(huán)評獲批復(fù)時間。
“在取得環(huán)評批復(fù)前就開始施工，確實(shí)屬于非常典型的未批先建行為。”徐飛表示，環(huán)評批復(fù)是建設(shè)項目施工的前置條件。根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第二十五條規(guī)定，建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。
不僅如此，按交通部規(guī)定，準(zhǔn)予施工許可項目的條件之一是建設(shè)用地（或單體控制性工程用地）已獲批準(zhǔn)，且土地預(yù)審意見不能代替建設(shè)用地批復(fù)；另按《建筑法》規(guī)定，建筑工程申領(lǐng)施工許可證，首先也應(yīng)滿足已辦理該建筑工程用地批準(zhǔn)手續(xù)。
那么，若未取得合法土地手續(xù)可以辦理施工許可證嗎？
對此，徐飛分析表示，取得施工許可證最重要的前置條件就是取得用地許可和工程規(guī)劃許可，如果項目非法占用農(nóng)地將無法取得上述兩項審批?？h級以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門不得違反法律法規(guī)規(guī)定，增設(shè)辦理施工許可證的其他條件。
“該項目存在兩種可能，一種是項目根本就沒有取得任何審批，也沒有施工許可證。另一種情況是項目獲得了合法的用地和規(guī)劃審批，并取得了施工許可證，但在實(shí)施過程中超出審批范圍。”徐飛如是說，無論屬于哪一種情況，占用耕地以及未經(jīng)許可擅自施工肯定都屬于違法行為。
▲凱里環(huán)北高速施工現(xiàn)場。吳起龍/攝
面對記者提出的“項目是否屬未批先建，以及是否獲得了施工許可”等問題，中國水電十四局間接回應(yīng)稱，凱里環(huán)北高速項目是《貴州省高速公路網(wǎng)規(guī)劃（加密規(guī)劃）》的重要組成部分，是《貴州省交通運(yùn)輸“十三五”發(fā)展規(guī)劃》要求2017年開工建設(shè)項目。項目建設(shè)對加快黔中經(jīng)濟(jì)建設(shè)、支撐凱里-麻江-福泉同城化和新型工業(yè)化發(fā)展，完善全省高速路網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)凱里市過境交通流轉(zhuǎn)換和城區(qū)間銜接更加便捷高效，同步全面建成小康社會共有重大意義。
02、侵占基本農(nóng)田應(yīng)責(zé)令停工
實(shí)際上，記者已從凱里市自然資源局獲得了凱里環(huán)北高速項目的有關(guān)圖表信息，及其違法占地調(diào)查結(jié)果。
數(shù)據(jù)顯示，凱里環(huán)北高速項目占地約7287畝，其中占用耕地約2809畝，占用基本農(nóng)田1745畝，且截至7月底項目仍屬于“未報件”，即沒有合法用地手續(xù)。
而自然資源部2019年5月通過遙感衛(wèi)星發(fā)現(xiàn)該項目涉嫌違法用地責(zé)令地方查證的結(jié)果為，項目道路正式被提取的50個衛(wèi)星片圖斑均為違法占地，總面積為3710.28畝，其中不符合該規(guī)劃的面積為3269.57畝，包含基本農(nóng)田1265.28畝。
對于有關(guān)項目土地手續(xù)和違法用地的事實(shí)，中國水電十四局對記者表示，其一直在推進(jìn)項目用地手續(xù)的辦理，并配合相關(guān)部門對違法用地進(jìn)行處理。
與此同時，中國水電十四局還強(qiáng)調(diào)，“土地報件無法上報更多是受當(dāng)?shù)卣绊?，如占補(bǔ)平衡指標(biāo)落實(shí)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫不一致及壓礦問題等。”
不過《土地管理法》規(guī)定，國家實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度。永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。
徐飛對《中國能源報》記者解釋稱，永久基本農(nóng)田是國家保證糧食安全的重要制度，經(jīng)過國家劃定的基本耕地受法律保護(hù)，一旦劃定為基本農(nóng)田，任何人不得變更用途；不得不占用的須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。
“侵占基本農(nóng)田，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，縣級人民政府自然資源主管部門應(yīng)立即責(zé)令停工，限期拆除恢復(fù)原狀，并進(jìn)行處罰。”徐飛補(bǔ)充說。
《土地管理法》還規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。超過批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。
事實(shí)上，侵占農(nóng)田，除承擔(dān)行政責(zé)任外，還應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任，最高可判處五年有期徒刑。我國《刑法》規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。
其實(shí)，早在2019年6月24日，凱里市自然資源局已將中電建項目公司涉嫌違法占地的案件移交給了凱里市公安局，只是原本該移交案件相關(guān)調(diào)查證據(jù)的，實(shí)際卻僅移交了涉嫌違法占地的案件線索。
至于為何只是移交了涉嫌違法占地的案件線索，凱里市自然資源局一名不愿具名的工作人員稱“其間關(guān)系太過復(fù)雜”。
▲疫情期間羅強(qiáng)州長率部在凱里環(huán)北高速施工現(xiàn)場調(diào)研。來源：中國水電十四局官網(wǎng)
值得一提的是，今年2月11日，貴州省黔東南州州長羅強(qiáng)曾親率副州長、州工信局、州交通局以及凱里市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到凱里環(huán)北高速項目清水江大橋現(xiàn)場調(diào)研復(fù)工復(fù)產(chǎn)情況?，F(xiàn)場，羅強(qiáng)對復(fù)產(chǎn)復(fù)工情況表示滿意；同時對項目征拆專項調(diào)概、政府資本金缺口、土地報件以及臨時用地耕地占用稅等問題分別作出了指示與安排。
“當(dāng)?shù)卣畬Νh(huán)北高速項目違法用地的情況很清楚，這可能是導(dǎo)致違法事實(shí)存在多年未被追責(zé)的原因。”當(dāng)?shù)匾晃徊辉妇呙墓賳T稱。
03、項目用地持續(xù)違法是常態(tài)？
貴州省凱里環(huán)北高速項目自2017年10月30日正式開工建設(shè)至今已近3年時間，可項目違法用地仍在持續(xù)，壓覆爐山鎮(zhèn)重晶石礦等賠償問題也仍未解決。
據(jù)公開報道顯示，中電建項目公司與凱里市自然資源局均表示項目用地確實(shí)未獲批準(zhǔn)。中電建項目公司總經(jīng)理王文云稱，受壓礦協(xié)商問題、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫不一致、占補(bǔ)平衡指標(biāo)落實(shí)等因素影響土地報件無法上報，目前項目用地還沒有拿到完整的審批手續(xù)。
記者在采訪函中問及中國電力建設(shè)集團(tuán)、中國水電十四局是如何監(jiān)管下屬公司與所涉項目，以及“持續(xù)違法”是當(dāng)?shù)卣S支持，還是憑借國企身份而為之的問題時，中國水電十四局未正面回應(yīng)，僅表示，作為央企子公司，其始終堅持“責(zé)任、創(chuàng)新、成新、共贏”的核心價值觀和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，依法經(jīng)營為社會承擔(dān)責(zé)任、創(chuàng)造價值。
北京市中聞律師事務(wù)所合伙人周瑞軍對《中國能源報》記者表示，工程項目用地“持續(xù)違法”現(xiàn)象并非常態(tài)。隨著法律法規(guī)的完善，工程項目用地違法現(xiàn)象雖不少見，但一般經(jīng)遙感衛(wèi)星拍攝發(fā)現(xiàn)后都會及時查處；工程項目用地違法后長時間不調(diào)查、不處理是較極端的個案，有違法違規(guī)的原因，也有地方政府為了上項目“先上車后買票”心存僥幸的心理，更有為了政績而不顧黨紀(jì)國法的原因。
“違法用地沒有法外特權(quán)，不會因是省級重點(diǎn)工程而例外，都受現(xiàn)行土地法規(guī)規(guī)定約束，出現(xiàn)違法用地一樣要接受監(jiān)管；而且無論誰違法用地都應(yīng)該按現(xiàn)行法規(guī)處理，不因是央企、民企還是某個人而有所區(qū)別。”周瑞軍補(bǔ)充說，《土地管理法》規(guī)定，縣級以上自然資源主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，若發(fā)現(xiàn)土地違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)將案件移送有關(guān)機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰。
其實(shí)，早在2013年國土資源部就曾重拳打擊省級重點(diǎn)項目的違法用地現(xiàn)象。以貴州省為例，國土資源部當(dāng)年公示了貴陽市金石產(chǎn)業(yè)園的違法用地案件，向社會昭示，省級重點(diǎn)項目也不能作為違法用地的擋箭牌。
原國家土地副總督察甘藏春也曾公開指出，土地違法形勢嚴(yán)峻，尤其是一些重點(diǎn)項目的情況更為刺眼。甘藏春坦言，重點(diǎn)項目用地違法使得土地執(zhí)法面臨很大的困境，糾正起來也很難。比如高速公路沒有審批，但是已經(jīng)修起來了，執(zhí)法部門不可能去沒收、拆除。“重點(diǎn)工程項目實(shí)施的單位往往倚仗是國家工程和省重點(diǎn)工程，缺乏依法用地的觀念和意識，在整個項目的設(shè)計、可研過程中前期準(zhǔn)備不足，倉促上馬。”他補(bǔ)充說。
在8月26日自然資源部召開的例行新聞發(fā)布會上，國家自然資源總督察辦公室主任李全人表示，對第三次國土調(diào)查工作開展兩輪督察發(fā)現(xiàn)的問題，反映了一些地方對國家政策明確要求的搞變通、打折扣、鉆空子，性質(zhì)比較惡劣，“是我們督察機(jī)構(gòu)要緊盯不放的，必須嚴(yán)懲，絕不姑息。”
李全人稱，本次公布的83個典型問題，就是本輪三調(diào)初始調(diào)查復(fù)核成果督察發(fā)現(xiàn)的。在省級層面綜合分析的基礎(chǔ)上，緊盯重點(diǎn)地區(qū)，綜合考慮以往差錯率較高、重點(diǎn)地類變化較大、工作反復(fù)次數(shù)比較多等因素，對問題比較突出的138個縣級單元開展了實(shí)地核查，核查圖斑421.58萬個。同時緊盯重點(diǎn)地類，特別是新增耕地、建設(shè)用地等圖斑，對發(fā)現(xiàn)的問題跟蹤到底。
▲自然資源部通報國土調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題。來源：央視新聞
日前，貴州省黔東南州施秉縣在第三次國土調(diào)查工作中弄虛作假的情況已被央視新聞曝光。
對于黔東南州和凱里市出現(xiàn)違法用地后所采取的措施，以及當(dāng)?shù)乇恢竾?、民企待遇不同，營商環(huán)境深受質(zhì)疑等問題，《中國能源報》將繼續(xù)進(jìn)行跟蹤報道。
