目前，貴州省凱里市環(huán)城高速公路北段（以下簡(jiǎn)稱“凱里環(huán)北高速”）項(xiàng)目“違法用地事件”仍在發(fā)酵。回應(yīng)新華社新華每日電訊采訪時(shí)，凱里市自然資源局副局長(zhǎng)徐業(yè)海表示，項(xiàng)目用地未批先建查處問題8月底可完成。
“無論如何，占用耕地以及未經(jīng)許可擅自施工都屬于違法行為。”北京市英格律師事務(wù)所律師徐飛稱，取得施工許可證最重要的前置條件是，取得用地許可和工程規(guī)劃許可，如果項(xiàng)目非法占用農(nóng)地將無法取得上述兩項(xiàng)審批。
今年7月底，記者從貴州省凱里市自然資源局了解到，開工近3年的凱里環(huán)北高速項(xiàng)目尚未取得合法用地手續(xù)；另?yè)?jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，項(xiàng)目還涉嫌違法用地3269.57畝，其中基本農(nóng)田1265.28畝。
對(duì)于上述項(xiàng)目仍沒有合法用地手續(xù)，涉嫌違法占用基本農(nóng)田被當(dāng)?shù)刈匀毁Y源局移交公安機(jī)關(guān)，以及實(shí)際開工時(shí)間早于項(xiàng)目環(huán)評(píng)批復(fù)時(shí)間等情況，記者向中國(guó)電力建設(shè)集團(tuán)和其下屬中國(guó)水利水電第十四工程局有限公司（以下簡(jiǎn)稱“中國(guó)水電十四局”）發(fā)出了采訪函，但截至記者發(fā)稿，上述問題并未得到直接回應(yīng)。
（文丨本報(bào)記者 朱軍平 吳起龍）
01“屬典型的未批先建項(xiàng)目”
2020年7月下旬，《中國(guó)能源報(bào)》接到有關(guān)“貴州凱里違法用地項(xiàng)目逼停合法礦權(quán)資產(chǎn)”的爆料消息，隨后記者赴貴州省黔東南苗族侗族自治州進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查采訪，期間發(fā)現(xiàn)中電建黔東南州高速公路投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱“中電建項(xiàng)目公司”）建設(shè)運(yùn)營(yíng)的凱里環(huán)北高速項(xiàng)目除壓覆合法礦權(quán)資產(chǎn)外，未取得合法用地手續(xù)，且存在大量違法用地等事實(shí)。
▲凱里環(huán)北高速K35-K37段遠(yuǎn)眺。吳起龍/攝
公開資料顯示，凱里環(huán)北高速項(xiàng)目由主線和支線組成，主線起于三棵樹，起點(diǎn)與滬昆高速相接，途徑九寨、翁稍、虎莊、萬潮、爐山、鳳山鎮(zhèn)（福泉市）等地，止于福泉市馬場(chǎng)坪，終點(diǎn)與甕馬高速相接，主線長(zhǎng)58.432公里；支線起于爐山，經(jīng)碧波等地，止于麻江縣隆昌，終點(diǎn)與滬昆高速相接，支線長(zhǎng)14.669公里，路線全長(zhǎng)71.697公里。
記者注意到，多彩貴州網(wǎng)曾報(bào)道，“在項(xiàng)目沿線各級(jí)政府、交通等各部門及項(xiàng)目公司的共同努力下，2017年10月30日上午，凱里環(huán)北高速正式開工建設(shè)。”
不過，貴州省生態(tài)環(huán)境廳公開信息顯示，該項(xiàng)目的環(huán)評(píng)結(jié)論公示時(shí)間為2017年11月，批復(fù)時(shí)間為2017年12月7日，凱里環(huán)北高速實(shí)際開工時(shí)間明顯早于環(huán)評(píng)獲批復(fù)時(shí)間。
“在取得環(huán)評(píng)批復(fù)前就開始施工，確實(shí)屬于非常典型的未批先建行為。”徐飛表示，環(huán)評(píng)批復(fù)是建設(shè)項(xiàng)目施工的前置條件。根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十五條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。
不僅如此，按交通部規(guī)定，準(zhǔn)予施工許可項(xiàng)目的條件之一是建設(shè)用地（或單體控制性工程用地）已獲批準(zhǔn)，且土地預(yù)審意見不能代替建設(shè)用地批復(fù)；另按《建筑法》規(guī)定，建筑工程申領(lǐng)施工許可證，首先也應(yīng)滿足已辦理該建筑工程用地批準(zhǔn)手續(xù)。
那么，若未取得合法土地手續(xù)可以辦理施工許可證嗎？
對(duì)此，徐飛分析表示，取得施工許可證最重要的前置條件就是取得用地許可和工程規(guī)劃許可，如果項(xiàng)目非法占用農(nóng)地將無法取得上述兩項(xiàng)審批。縣級(jí)以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門不得違反法律法規(guī)規(guī)定，增設(shè)辦理施工許可證的其他條件。
“該項(xiàng)目存在兩種可能，一種是項(xiàng)目根本就沒有取得任何審批，也沒有施工許可證。另一種情況是項(xiàng)目獲得了合法的用地和規(guī)劃審批，并取得了施工許可證，但在實(shí)施過程中超出審批范圍。”徐飛如是說，無論屬于哪一種情況，占用耕地以及未經(jīng)許可擅自施工肯定都屬于違法行為。
▲凱里環(huán)北高速施工現(xiàn)場(chǎng)。吳起龍/攝
面對(duì)記者提出的“項(xiàng)目是否屬未批先建，以及是否獲得了施工許可”等問題，中國(guó)水電十四局間接回應(yīng)稱，凱里環(huán)北高速項(xiàng)目是《貴州省高速公路網(wǎng)規(guī)劃（加密規(guī)劃）》的重要組成部分，是《貴州省交通運(yùn)輸“十三五”發(fā)展規(guī)劃》要求2017年開工建設(shè)項(xiàng)目。項(xiàng)目建設(shè)對(duì)加快黔中經(jīng)濟(jì)建設(shè)、支撐凱里-麻江-福泉同城化和新型工業(yè)化發(fā)展，完善全省高速路網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)凱里市過境交通流轉(zhuǎn)換和城區(qū)間銜接更加便捷高效，同步全面建成小康社會(huì)共有重大意義。
02、侵占基本農(nóng)田應(yīng)責(zé)令停工
實(shí)際上，記者已從凱里市自然資源局獲得了凱里環(huán)北高速項(xiàng)目的有關(guān)圖表信息，及其違法占地調(diào)查結(jié)果。
數(shù)據(jù)顯示，凱里環(huán)北高速項(xiàng)目占地約7287畝，其中占用耕地約2809畝，占用基本農(nóng)田1745畝，且截至7月底項(xiàng)目仍屬于“未報(bào)件”，即沒有合法用地手續(xù)。
而自然資源部2019年5月通過遙感衛(wèi)星發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目涉嫌違法用地責(zé)令地方查證的結(jié)果為，項(xiàng)目道路正式被提取的50個(gè)衛(wèi)星片圖斑均為違法占地，總面積為3710.28畝，其中不符合該規(guī)劃的面積為3269.57畝，包含基本農(nóng)田1265.28畝。
對(duì)于有關(guān)項(xiàng)目土地手續(xù)和違法用地的事實(shí)，中國(guó)水電十四局對(duì)記者表示，其一直在推進(jìn)項(xiàng)目用地手續(xù)的辦理，并配合相關(guān)部門對(duì)違法用地進(jìn)行處理。
與此同時(shí)，中國(guó)水電十四局還強(qiáng)調(diào)，“土地報(bào)件無法上報(bào)更多是受當(dāng)?shù)卣绊懀缯佳a(bǔ)平衡指標(biāo)落實(shí)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)不一致及壓礦問題等。”
不過《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度。永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變其用途。國(guó)家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
徐飛對(duì)《中國(guó)能源報(bào)》記者解釋稱，永久基本農(nóng)田是國(guó)家保證糧食安全的重要制度，經(jīng)過國(guó)家劃定的基本耕地受法律保護(hù)，一旦劃定為基本農(nóng)田，任何人不得變更用途；不得不占用的須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
“侵占基本農(nóng)田，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，縣級(jí)人民政府自然資源主管部門應(yīng)立即責(zé)令停工，限期拆除恢復(fù)原狀，并進(jìn)行處罰。”徐飛補(bǔ)充說。
《土地管理法》還規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對(duì)非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。超過批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。
事實(shí)上，侵占農(nóng)田，除承擔(dān)行政責(zé)任外，還應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任，最高可判處五年有期徒刑。我國(guó)《刑法》規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。
其實(shí)，早在2019年6月24日，凱里市自然資源局已將中電建項(xiàng)目公司涉嫌違法占地的案件移交給了凱里市公安局，只是原本該移交案件相關(guān)調(diào)查證據(jù)的，實(shí)際卻僅移交了涉嫌違法占地的案件線索。
至于為何只是移交了涉嫌違法占地的案件線索，凱里市自然資源局一名不愿具名的工作人員稱“其間關(guān)系太過復(fù)雜”。
▲疫情期間羅強(qiáng)州長(zhǎng)率部在凱里環(huán)北高速施工現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研。來源：中國(guó)水電十四局官網(wǎng)
值得一提的是，今年2月11日，貴州省黔東南州州長(zhǎng)羅強(qiáng)曾親率副州長(zhǎng)、州工信局、州交通局以及凱里市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到凱里環(huán)北高速項(xiàng)目清水江大橋現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研復(fù)工復(fù)產(chǎn)情況。現(xiàn)場(chǎng)，羅強(qiáng)對(duì)復(fù)產(chǎn)復(fù)工情況表示滿意；同時(shí)對(duì)項(xiàng)目征拆專項(xiàng)調(diào)概、政府資本金缺口、土地報(bào)件以及臨時(shí)用地耕地占用稅等問題分別作出了指示與安排。
“當(dāng)?shù)卣畬?duì)環(huán)北高速項(xiàng)目違法用地的情況很清楚，這可能是導(dǎo)致違法事實(shí)存在多年未被追責(zé)的原因。”當(dāng)?shù)匾晃徊辉妇呙墓賳T稱。
03、項(xiàng)目用地持續(xù)違法是常態(tài)？
貴州省凱里環(huán)北高速項(xiàng)目自2017年10月30日正式開工建設(shè)至今已近3年時(shí)間，可項(xiàng)目違法用地仍在持續(xù)，壓覆爐山鎮(zhèn)重晶石礦等賠償問題也仍未解決。
據(jù)公開報(bào)道顯示，中電建項(xiàng)目公司與凱里市自然資源局均表示項(xiàng)目用地確實(shí)未獲批準(zhǔn)。中電建項(xiàng)目公司總經(jīng)理王文云稱，受壓礦協(xié)商問題、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)不一致、占補(bǔ)平衡指標(biāo)落實(shí)等因素影響土地報(bào)件無法上報(bào)，目前項(xiàng)目用地還沒有拿到完整的審批手續(xù)。
記者在采訪函中問及中國(guó)電力建設(shè)集團(tuán)、中國(guó)水電十四局是如何監(jiān)管下屬公司與所涉項(xiàng)目，以及“持續(xù)違法”是當(dāng)?shù)卣S支持，還是憑借國(guó)企身份而為之的問題時(shí)，中國(guó)水電十四局未正面回應(yīng)，僅表示，作為央企子公司，其始終堅(jiān)持“責(zé)任、創(chuàng)新、成新、共贏”的核心價(jià)值觀和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，依法經(jīng)營(yíng)為社會(huì)承擔(dān)責(zé)任、創(chuàng)造價(jià)值。
北京市中聞律師事務(wù)所合伙人周瑞軍對(duì)《中國(guó)能源報(bào)》記者表示，工程項(xiàng)目用地“持續(xù)違法”現(xiàn)象并非常態(tài)。隨著法律法規(guī)的完善，工程項(xiàng)目用地違法現(xiàn)象雖不少見，但一般經(jīng)遙感衛(wèi)星拍攝發(fā)現(xiàn)后都會(huì)及時(shí)查處；工程項(xiàng)目用地違法后長(zhǎng)時(shí)間不調(diào)查、不處理是較極端的個(gè)案，有違法違規(guī)的原因，也有地方政府為了上項(xiàng)目“先上車后買票”心存僥幸的心理，更有為了政績(jī)而不顧黨紀(jì)國(guó)法的原因。
“違法用地沒有法外特權(quán)，不會(huì)因是省級(jí)重點(diǎn)工程而例外，都受現(xiàn)行土地法規(guī)規(guī)定約束，出現(xiàn)違法用地一樣要接受監(jiān)管；而且無論誰違法用地都應(yīng)該按現(xiàn)行法規(guī)處理，不因是央企、民企還是某個(gè)人而有所區(qū)別。”周瑞軍補(bǔ)充說，《土地管理法》規(guī)定，縣級(jí)以上自然資源主管部門對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，若發(fā)現(xiàn)土地違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)將案件移送有關(guān)機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰。
其實(shí)，早在2013年國(guó)土資源部就曾重拳打擊省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目的違法用地現(xiàn)象。以貴州省為例，國(guó)土資源部當(dāng)年公示了貴陽(yáng)市金石產(chǎn)業(yè)園的違法用地案件，向社會(huì)昭示，省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目也不能作為違法用地的擋箭牌。
原國(guó)家土地副總督察甘藏春也曾公開指出，土地違法形勢(shì)嚴(yán)峻，尤其是一些重點(diǎn)項(xiàng)目的情況更為刺眼。甘藏春坦言，重點(diǎn)項(xiàng)目用地違法使得土地執(zhí)法面臨很大的困境，糾正起來也很難。比如高速公路沒有審批，但是已經(jīng)修起來了，執(zhí)法部門不可能去沒收、拆除。“重點(diǎn)工程項(xiàng)目實(shí)施的單位往往倚仗是國(guó)家工程和省重點(diǎn)工程，缺乏依法用地的觀念和意識(shí)，在整個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、可研過程中前期準(zhǔn)備不足，倉(cāng)促上馬。”他補(bǔ)充說。
在8月26日自然資源部召開的例行新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家自然資源總督察辦公室主任李全人表示，對(duì)第三次國(guó)土調(diào)查工作開展兩輪督察發(fā)現(xiàn)的問題，反映了一些地方對(duì)國(guó)家政策明確要求的搞變通、打折扣、鉆空子，性質(zhì)比較惡劣，“是我們督察機(jī)構(gòu)要緊盯不放的，必須嚴(yán)懲，絕不姑息。”
李全人稱，本次公布的83個(gè)典型問題，就是本輪三調(diào)初始調(diào)查復(fù)核成果督察發(fā)現(xiàn)的。在省級(jí)層面綜合分析的基礎(chǔ)上，緊盯重點(diǎn)地區(qū)，綜合考慮以往差錯(cuò)率較高、重點(diǎn)地類變化較大、工作反復(fù)次數(shù)比較多等因素，對(duì)問題比較突出的138個(gè)縣級(jí)單元開展了實(shí)地核查，核查圖斑421.58萬個(gè)。同時(shí)緊盯重點(diǎn)地類，特別是新增耕地、建設(shè)用地等圖斑，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題跟蹤到底。
▲自然資源部通報(bào)國(guó)土調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題。來源：央視新聞
日前，貴州省黔東南州施秉縣在第三次國(guó)土調(diào)查工作中弄虛作假的情況已被央視新聞曝光。
對(duì)于黔東南州和凱里市出現(xiàn)違法用地后所采取的措施，以及當(dāng)?shù)乇恢竾?guó)企、民企待遇不同，營(yíng)商環(huán)境深受質(zhì)疑等問題，《中國(guó)能源報(bào)》將繼續(xù)進(jìn)行跟蹤報(bào)道。
