李偉：中國未來能源發展戰略探析

　　四、積極應對城鎮化進程中的能源挑戰，走綠色低碳的城鎮化道路
　　城市化消耗大量能源，2010年全球能源消費的66%被城市所消耗。2030年我國的城鎮化率將有望達到65%，大約再有3億人（占全球城市新增人口的20%）進入城市。我國城市人均能源消費約為農村的3倍，每增加1%的城鎮化率，相應需要新增6000萬噸標煤的能源消費。亟待尋求適合中國國情可持續、綠色低碳的城鎮化發展道路，緊湊型城市形態、建筑節能、高效能源系統和可持續交通是綠色低碳城鎮化的主要支柱。
　　一是塑造緊湊型城市形態。分析表明，推行緊湊型城鎮化，與蔓延型城鎮化相比，可以節約土地73350平方公里，減少10%的能源消耗，并使人均GDP提高20%，綜合效益十分明顯。為此，在城鎮化規劃中要明確城市邊界，防止城鎮化蔓延。發展高速軌道交通，形成城市群和城市網絡。推廣低碳城區規劃，細化城市布局，增加土地混合利用。
　　二是控制人均建筑面積，大力發展綠色節能建筑。中國目前的城鎮人均建筑面積為31.6平方米，美國人均面積為61.8平方米，德國和日本人均面積分別為42.9平方米和36.6平方米，中國不可能走美國的住房消費模式，只能走歐洲日本的住房消費模式，在城市化的過程中，應將人均建筑面積控制在40平方米左右。在一二線城市推廣節能率為75%的建筑節能標準，并逐步擴大推廣范圍，大力發展綠色建筑。強化建筑節能監督管理，對新建建筑實行強制性建筑能效標識制度。
　　三是優化城市能源系統。發展分布式天然氣電熱冷多聯產系統，就近利用太陽能、風能和地熱能，對公共建筑提出可再生能源利用比例要求。北方城鎮推廣先進熱電聯產機組，提高集中供熱效率與管網輸送能力，推行供熱分戶計量；長江流域不宜采用集中供熱，應發展高效、節能、舒適的分散式住宅采暖和空調技術。要制定城市綜合能源規劃，實現多種能源形式統籌優化。
　　四是實施更為激進的交通能源戰略。交通能源戰略對于保障石油安全和保護城市環境具有決定性的影響。分析表明，從運輸結構優化、技術進步和加強管理三個方面推進交通節能，到2020年和2030年交通能耗與基準情景相比將下降20.5%和39.3%。其中，大力發展公共交通，控制私人轎車使用，使城市客運油耗下降17.9%；提高燃油經濟性、發展替代燃料、實施電動化和柴油化，可使私人轎車油耗下降57%；通過優化貨運交通方式、發展第三方物流、優化管理和提高信息化水平等手段，貨運能耗可降低16%。
　　五、通過加快能源體制改革來推動能源轉型
　　能源戰略的實施、能源發展方式的轉型關鍵在改革。要充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，并發揮好政府在市場監管、節能環保等方面的作用，推動能源的生產和消費革命。
　　一是放寬市場準入，促進公平競爭。首先，放開準入限制，在油氣領域，鼓勵各種所有制企業進入非常規油氣資源的勘探開發，將頁巖油作為獨立礦種進行礦權登記管理；放寬油氣儲運（主要是支線管網）、加工、銷售的市場準入；取消對進口原油、成品油、天然氣的限制。在電力領域，推行大用戶直購電，在發電側和售電側形成多買方、多賣方的市場競爭，打破電網企業單一買方和單一賣方的市場格局。在放開準入限制的同時，要加強產品和服務質量的監管，讓競爭主體在同樣的標準和水平上競爭。其次，要逐步實現可競爭環節與自然壟斷環節的分離，放開競爭性業務，加強對自然壟斷環節的監管。深入研究油氣管網的有效管理體制和運營模式，探索電網輸配分開的必要性和機制。
　　二是改革能源價格形成機制。價格改革的核心內容是價格形成機制的改革，而不僅僅是價格水平的調整。上網電價逐步由發電市場競爭或發電企業與大用戶雙邊合同確定；輸配電價實行政府管制，形成直接反映電網企業成本和效率的獨立的輸配電價，并盡快建立能夠反映電網企業真實成本的成本規則；居民和中小工商業銷售電價仍實行政府指導價，引入峰谷電價和實時電價。改革成品油價格形成機制，政府有關部門不再直接規定成品油價格，改為在石油價格出現較大幅度波動時采取臨時性干預措施。推進天然氣定價機制改革，政府對輸送成本加強監管，井口價格和銷售價格逐步由市場定價。
　　三是完善礦權和資源稅費政策。適度提高勘探基金的征收標準，鼓勵風險勘探。將資源稅從價定率征收逐步由油氣擴展到煤炭等領域，同時探索建立天然氣和煤炭特別收益金制度，將資源溢價收歸國有。合理確定資源所有者與開發主體、中央和地方資源收益比例，協調理順相關主體利益關系。
　　四是注重建立節能長效機制。加快形成由市場定價的價格形成機制，健全差別電價、差別氣價等政策，在全國范圍內推行峰谷電價。逐步形成以環境稅、消費稅（如成品油消費稅）等為主體的綠色稅收體系。健全固定資產投資項目節能評估和審核制度，大幅度修訂和提高產品能效標準，加快落實“領跑者”能效標準制度。制定重點行業節能目標，落實行業責任。加強對中小企業的節能指導與服務。落實可再生能源配額制，督促發電企業和電網企業完成規定任務。
　　五是健全碳排放政策。當前重點推行基于市場定價的碳交易制度，在對實施效果進行評估的基礎上，研究實行碳稅的必要性、方式及征收范圍。（作者為國務院發展研究中心主任、研究員）