中文/范必(系中國國際經濟交流中心特邀研究員)
霧霾怎么來?燒煤,燒油,燒秸稈都是產生霧霾的原因,產生的污染就要從能源的利用方式上尋找原因,而能源的粗放利用,背后肯定有體制的原因。
制度的風吹向——煤炭
制度禍首一:計劃發電時間、電價安排不夠靈活
煤炭在我們國家一次能源中占到了66%,是我們產生霧霾的主要原因。為減少霧霾,應提高煤炭的發電比重,將分散燃燒的煤炭盡可能改為集中燃燒,使用大功率機組。但是由于各地政府經濟運行主管部門在發電計劃、發電時間上都要求統一安排,導致不管是百萬千瓦機組還是小機組,發電分配時間是一樣的。而電價呢?計劃內的電量按國家定價上網,計劃外的電量要低于國家定價上網,計劃外的電還比計劃內的便宜,這使得高效節能機組的發電能力得不到充分發揮。
制度禍首二:大項目審批制度過于集中
重化工的特點是規模越大,效益越好,環保處理的能力越強,因此要鼓勵集中項目,減少小鋼鐵、小水泥、小化工。但是我們目前的審批制度是規模大的規國家批,規模小的地方批。如果大項目遲遲批不下來,項目上拿不到貸款和地,就只能在地方做小項目,因為市場有這個需求,這導致小項目遍地開花,排污難管。
制度的風吹向——可再生能源
可再生能源,是全世界都公認的發展方向,政府也有相關的扶持政策,但是在執行上還是受到了限制。為什么會出現“棄風、棄光、棄水”?還是項目審批制度!
制度禍首三:中央和地方項目審批執行不暢通
風能、太陽能發電項目按裝機規模分級審批,5萬千瓦以上由國家能源局批,5萬千瓦以下由地方政府批。雖然電源審批權下放了,電網規劃和審批權卻沒有相應下放。在分散審批的情況下,國家無法統一規劃送出工程,導致大量風光項目難以并網。
制度禍首四:電網企業既是買方又是賣方的日子還要有多久?
購電、售電的都是電網企業,缺乏推廣分布式光伏的積極性。分布式電站的電力自發自用、多余上網,這將減少電網企業的收入,這是電力體制應該解決的問題。
制度禍首五:節能調度方式
所謂的節能調度方式,應該是按照可再生能源法,所有的清潔能源應該是最先是一調度上網、全額收購,然后再調度百萬千瓦機組的清潔能源上網,最后是高污染的。但這種模式現在只有南方電網和部分地區能做到。
制度的風吹向——油氣領域
多使用油氣、減少煤炭燃燒也是解決霧霾的一個方法。這里所謂的代際更替是指從煤炭時代到油氣時代的更替,每一次能源的代際更替都會帶來生產力的巨大飛躍,反過來,社會生產力到達一定階段就應該使用經濟優質的清潔能源。
可以說,中國的油氣全產業鏈在計劃體制向市場經濟體制轉軌的過程中,沒有完成這個更替任務:
制度禍首六:油氣區塊出讓仍采用計劃分配方式
全世界的油氣區塊出讓采用招標,而中國是登記出讓,區塊“占而不采”的問題十分突出,限制了國內供給。
制度禍首七:油氣流通領域高度壟斷
有人認為進口油氣的渠道比較固定才是安全,我不知道這是什么邏輯。從當前油氣產業整體上來講,是一個不完全的市場產業鏈,從區塊出讓開始,經過流動領域,然后再經過批發零售,在城市還要經過城市的管網,所以油氣從區塊到油箱,到你的廚房,大部分環節處于少數企業的壟斷經營之下。這使得國家定價無法使價格反映和調節供求關系。在全球油氣供大于求和價格走低的形勢下,國內油氣價格并未出現相應幅度的下降,油氣供應仍無法滿足國內需求的增長需要。
制度的風吹向——監管領域
當前的監管方式有三種,指標控制、項目審批、價格補貼。
1、指標控制。就是要分解各種各樣的節能和環保的指標,這里存在分解的指標是否符合各地的實際情況,以及自己制定指標,自己分解,自己下達,然后自己再檢測,評估,缺少第三方參與的指標控制方式,要客觀、公正、有效,還有待進一步驗證。
2、項目審批環節內涉及的環境評審、節能審批。這個審批難度非常大,好像還是很嚴格的樣子,但一旦環評和節能評估通過,實際執行情況往往很難掌控,沒有人在后期進行監督,所以,重審批,輕監管的現象比較突出。
3、最后是價格補貼。雖然“誰污染、誰治理、誰付費”是基本原則,但是目前我們還是“誰污染,消費者買單”。
我們怎么來解決能源與環保的體制改革問題呢?目前有兩個解決思路:首先就是對整個油氣行業進行全產業鏈的市場化改革,還原能源的商品,消費者有選擇權。再有就是電力體制要改革,建成多買多賣的電力市場。再說到國企改革一定要和行業結合,因為兩個同步改革很容易產生沖突,要統籌考慮。最后,就是項目審批制度,要還原能源作為一般商品的屬性,減少審批。
最后說到能源的監管方式。過去這種靠項目審批,分解指標,補貼的方式,不一定是最好的方式,還是要對一個項目從源頭開始到結束進行全方位的監管,才能解決問題。所以我們剛才這個題目“只有制度的風才能吹走霧霾”是鐘主編給加的,讓改革的風吹散霧霾,真的要改革才能解決這個問題。在改革的問題上,在推動的力度上,在花的時間上是不能節約的。