缺位的電力規劃
隨著電力市場化改革的重啟和多方博弈的復雜化，一部符合當下背景的“十三五”電力規劃正愈發為各方期待。但比出臺規劃更加重要的是，規劃本身需要勇敢地打破行政和利益的藩籬。
文/范珊珊
再過6個月，“十二五”即將收官。對于政府部門而言，這是一個重要的時間節點。伴隨著“十三五”的臨近，各省一級政府也在緊鑼密鼓地制定“十三五“相關產業規劃，而其中一項就是電力規劃。
近日，黑龍江省、青海省、新疆自治區紛紛對外發布消息稱完成“十三五”電力規劃編制，進行初審。除了各地政府，去年，南方電網公司以及蒙西電網公司也已經完成“十三五”規劃編制，并向外公布。去年底，國家電網公司以及各大電力集團的“十三五”規劃初稿也上報國家能源局。
對于上述電力行業的參與主體而言，在完成自身規劃后，他們急需的是一部可以統籌電源與電網、中央與地方的電力規劃。而現實是，在過去的“十一五”、“十二五”的10年間，電力規劃一直處于缺位狀態。
建國以來，我國沿襲前蘇聯管理體制，從國家層面對電力工業實行統一規劃、建設、運行和管理。改革開放以后，電力工業逐步實施了市場化改革，1984年推行“集資辦電”政策，1996年組建國家電力公司實現“政企分離”，2002年印發國發5號文件明確電力改革總體方案并加以推進。
伴隨著電力市場化改革的不斷深化，電力行業參與主體逐漸多元化，電力工業管理面臨越來越復雜的局面。也就是此間，已經堅持了多年的電力統一規劃由于各種原因最終流產，電力系統發展一度出現失控狀態。
對于政府主管部門而言，隨著審批權的逐漸下放，其在戰略制定，規劃方面職能在不斷加強。
隨著在中國電力[2.80%]裝機的快速增加與外送通道建設的相對滯后矛盾日益突出以及電力市場化改革的重啟，一部符合當下的市場化改革背景的“十三五”電力規劃正愈發為各方期待。
難產的電力規劃
在電力行業，對于電力規劃出臺的呼聲一直未斷。
2002年，中國啟動了新一輪電力體制改革，實現廠網分開。隨著中國市場化進程，2005年，中共中央提出了將“計劃”改為“規劃”，發揮市場在資源配置中的作用，也就是從“十一五”開始，國家編制頒布了國民經濟和社會發展規劃。
在電力行業，“十五”期間，就提出了將五年“計劃”改為五年“規劃”。
據原國家電力公司戰略規劃部負責人姜紹俊回憶，1999年國家發展計劃委員會召開全國電視電話會議，時任計委主任曾培炎講話，正式部署“十五”規劃的編制工作。這次會議的突出特點是，將五年“計劃”改為五年“規劃”，以突出其戰略性、整體性、前瞻性，把對項目的關注轉移到總量、結構、布局，體現西部大開發等重大戰略的落實。當時的國民經濟形勢時剛剛經歷了亞洲金融[1.01%]危機，經濟發展進入了一個衰退期，2008年全社會用電量增長2.8%，達到了較長時期的最低點，2009年稍有復蘇，達到6.54%，與此同時，國務院領導對于一些地區、部門提出超常發展的思路提出批評，所以電力規劃編制的總體思路，是對電力增長預期作了較低的判斷。
當時電力規劃的編制是由國家經貿委主持，2001年1月1日國家經貿委發布了電力工業十五規劃。規劃“十五”期間電力增長平均速度為5%，2005年全國發電量17500億千瓦時。
“‘十五’期間我國經濟發展出現了巨大變化，變化之一就是2001年我國加入WTO，國際間產業轉移給了我國以較大的發展空間，電力需求迅速猛漲，很快就突破了規劃目標，2003年我國發電量達到19052億千瓦時，已經突破規劃原定2005年的目標，‘十五’規劃以尷尬的結果收場。”姜紹俊回憶道。
與此同時，“十五”期間我國出現的嚴重缺電局面，繼而催生一批違規項目，數量達數千萬千瓦。這也在某種程度上干擾了“十一五”規劃的編制和實施。
2005年開始，也就是“十一五”前半段，電力工業發展呈現超高速狀態，年增長率超過15%。由于“十五”電力規劃對于預測數據的失誤，能源主管部門擔心規劃目標再次被突破，規劃失掉指導意義，因而國家能源局組織電力規劃院，相關研究機構，各大發電集團、電網公司共同編制了“十一五”電力發展規劃，遺憾的是規劃編制好以后沒有發布，作為內部掌握的尺度。
而到了“十二五”期間，能源規劃編制思路有一些轉變，即把電力規劃分解為水電、核電、煤電(含低熱值燃料綜合利用發電)、風電、光伏發電、生物質發電、天然氣發電和電網規劃，其中電網規劃又分為南網規劃、內蒙古電網規劃和國網規劃。
在“十二五”期間，各個電源、以及電源與電網間的發展由于實行了分門別類的規劃，給電力行業的協調發展帶來一定的負面影響。
特別是在特高壓一些關鍵項目上，存在分歧，致使部分電網規劃難產。
而正是一部完成的電力規劃的缺失，在電力行業，電源與電網脫節建設進行的十年間，一方面是負荷中心快速增長的電力需求，一方面是西南和三北的富余資源需要外送，兩者間資源配置的有效機制出現了失控。
中國電力企業聯合會規劃與統計部張衛東在一篇文章中指出，近年來，電力工業快速發展，但電力統一規劃缺失，主管部門重微觀、輕宏觀，重項目審批、輕規劃研究，甚至以項目審批代替發展規劃。
受主管部門內部機構設置不盡合理、部門內部或上下級部門之間銜接不順暢等因素影響，電力綜合規劃與水電、核電、新能源發電、電網等專項規劃之間，國家規劃與省級規劃之間，電力規劃與國土、環保、水利規劃之間，電力發展規劃與經濟、財政、價格等政策之間存在不統籌、不協調現象。
缺位后遺癥
在電力規劃缺位的十年間，造成最大的后果就是各電源之間以及電源與電網之間，缺乏匹配，造成了“棄風”、“棄水”等現象的不斷涌現以及調峰電源建設嚴重滯后的情況出現。
此外，“十二五”期間，盡管按行業出臺風電、太陽能、水電等專項規劃，但是由于電力綜合規劃(包括電網規劃)最終沒有出臺，造成了電力發展規劃與經濟、財政、價格等政策之間存在較為嚴重的不統籌、不協調現象。
與此同時，由于電力統一規劃的缺失、滯后及不協調問題，在很大程度上加劇了電力項目盲目審批、無序建設，并造成了不利的后果。2002年以來，發電企業在中東部地區大量投資新建煤電項目，但鐵路運輸和煤炭供應等并沒有協調匹配，使得地區性的煤電運緊張局面反復出現；“十一五”以來，我國風電快速擴張，由于沒有新能源發電與電力工業協調統一規劃為指導，部分地區風電裝機規模大大超出系統合理消納能力，棄風現象大量出現，嚴重影響了風電項目效益和風電產業的健康發展。
在西南地區，隨著新的水電項目投產，外送形勢愈加嚴峻。以四川為例，截至2014年12月底，水電裝機達到6293萬千瓦，占全省總裝機的比例上升到79.9%。“十二五”期間每年有1000萬千瓦以上水電裝機增長，水電呈現集中投產態勢，預計2015年、2020年將分別達到7000萬千瓦和9000萬千瓦。
從電力需求看，四川省售電量增速不高，由“十二五”初的16.4%下降到3.4%，電力供需不能自我平衡。同時作為四川水電消納市場的華中、華東區域，近年來自身平衡能力逐年加強，電力供需處于寬松狀態，外購電力意愿不強，因此，不可避免產生一定程度的棄水。如大渡河流域的瀘定(92萬千瓦)、長河壩(260萬千瓦)、黃金坪(85萬千瓦)在前期論證階段，均送往華東及華中四省區，由于目標消納地負荷增長低于預期，暫時沒有額外電力需求空間，難以規劃確定相應的輸電通道。
造成的結果是，2013年四川省調(不含國調廠)水電站共發生調峰棄水損失電量25.8億千瓦時。2014年1-8月四川省省調(不含國調廠)水電站共產生調峰棄水損失電量57.1億千瓦時，四川省2014年全年調峰棄水損失電量96.8億千瓦時，占豐水期水電發電量的14.93%。
而另一方面，由于“十二五”電力規劃以及電網規劃沒有出臺，一邊是能源基地外送能力不足，另一邊一些特高壓項目竟然出現了利用率偏低的情況。
4月，國家能源局公布《德寶直流等10項電網工程投資成效監管報告》，報告中指出晉東南-南陽-荊門1000千伏交流示范及擴建工程、±500千伏德寶直流工程存在工程利用率偏低、輸電能力受限等問題。
特別是由于西北區域內電網存在瓶頸，±500千伏德寶直流工程華中送西北輸電能力未達到設計預期。目前，陜西電網寶雞-乾縣750千伏雙回線路與近區330千伏線路存在電磁環網，通過德寶直流受入的部分電力要通過330千伏線路向東輸送，由于寶雞-硤石、雍城-馬營線路構成的330千伏斷面送電功率受限，四川電網通過德寶直流向陜西電網送電最大不能超過150萬千瓦(原設計輸電能力為雙向300萬千瓦)，從而限制了德寶直流優化配置資源的能力。
此外，晉東南-南陽-荊門1000千伏交流示范工程是我國首個交流特高壓交流試驗示范工程，2011年進行擴建，擴建完成后，實際調度運行最大輸電功率為500萬千瓦，2012、2013年輸電量分別為133.11、123.34億千瓦時，利用小時數分別為2662、2467小時，工程利用小時數較低。
在上述監管文件中，政府主管部門看到了統一規劃缺失帶來的不良后果。在建議中提出，電網和電源應統一規劃，協調發展。對于重點輸電通道，應統籌配套電源建設時序，加大協調力度，做到網源匹配，避免通道閑置和窩電現象的出現。對于已投產的利用率較低的項目，應研究提高工程利用率的措施，從優化電網結構、合理安排運行方式、統籌受端市場和送端電源等方面研究提出解決方案。
“規劃缺失的苦果我們已經嘗到了，棄風、棄水、棄光，各行業間缺乏協同，沒有一個統一的規劃。假設我們在電力規劃里面，還考慮到環保的約束，考慮到霧霾的約束，把這一點放進來，風電、水電多發一些電，把電網建起來，這個系統就會是一個完整的系統，將來才能運行，才不會出現大的的浪費現象。”國家電網公司新聞發言人、發展策劃部副主任張正陵對《能源》雜志記者說。
內容的轉向
“電力體制改革10多年，成果豐碩，但最大的遺憾在于將原來的規劃體系打得支離破碎。”一位發電企業人士向記者抱怨道。
“‘十三五’的電力規劃，要真正解決規劃割裂和支離破碎的問題，電源和電網，國家電網、南網和內蒙古電網，各種電源之間，就是一個統一的規劃，再不會按照行政關系和不同企業來把規劃割裂。”一位前能源局官員公開表示。
據《能源》雜志記者查閱的材料顯示，十三五電力規劃將主要包括以下八個方面的內容。一是電力需求預測，準確研判經濟社會發展趨勢和相關因素與電力需求的關系，按六大區域，分省(區、市)預測電力需求總量、分布、負荷特性。二是電源規劃，綜合水資源、環境容量、化石能源、核燃料、可再生能源、交通運輸、天然氣管網等情況，提出電源布局、電源結構、裝機進度、電力流等內容。三是電網規劃，論證電網電壓等級、輸電方式、供電范圍、電網結構，提出區域電網架構、輸電通道、受端電網，統籌考慮規劃期輸電網和配電網建設。四是節能分析，從需求側、發電側、電網側等方面進行節能分析，采取節能措施。五是經濟性分析，對規劃方案進行投資估算、投資效果評價和電價影響分析。六是科技創新，提出技術創新、關鍵設備研制的方向和目標。七是環境和社會影響評價，從節地、節水、節能、生態保護、控制排放等角度分析規劃方案對環境的影響，對社會影響的程度、范圍。八是政策措施，提出規劃期產業政策、體制改革和保障措施。
“電力規劃內容主要是三部分，包括電源、電網、電力系統的二次規劃。對于一些大型、重點項目，規劃中也應該明確。”國家能源局委托的“十三五”電力規劃編寫單位——中國電力規劃研究院副總工、規劃部主任佟明東對《能源》雜志記者稱。
而隨著我國電力工業的快速發展以及市場化改革的進程，規劃的重點應該也隨之改變。
根據中電聯統計的數據，2014年，全國電力消費增速放緩，全社會用電量55233億千瓦時，同比增長3.8%，比上年回落3.8個百分點。2015年第一季度，全國全社會用電量12901億千瓦時，同比增長0.8%，增速比上年同期回落4.6個百分點。
“電力行業總體狀況概括起來過去主要解決缺電的問題。而現在是在總體平衡的狀態下，甚至寬松的狀態下，去解決好不好的問題，性質發生了變化。好不好就是如何提質增效，提高質量，提高資產利用效率。我們預測十三五電力將呈現中速增長，4%—6%。規劃的重點也發生變化。”中國電力企業聯合會副秘書長歐陽昌裕說。
對于這一點，佟明冬也表示認同。“在‘十三五’期間，電源和電網規劃都應該稍微放緩，合理控制開工規模。”
“對存量資產配置進行優化、技術改造，提高其資產運營效率，使電力工業總體的投入產出水平得以改善的安排，要在新的規劃本子中進一步加強，這在以往的規劃中是缺失的。”姜紹俊說。
在歐陽昌裕看來，“十三五”期間，電力發展應該做到三個提高，一是加快提高電能在眾多能源消費中的比重，也就說要加快提高國家電氣化水平。二是加快提高是加快提高電力系統中調峰電源的比重。造成目前火電利用小時數加速下降有兩個原因，第一個原因確實供需寬松了；另外是由于中國的電源結構跟國外完全不一樣，中國沒有什么調峰電源，雖然有2.8億裝機的常規水電，但是調峰性能好的水電少。天然氣比重小，才有5000萬多千瓦。絕大多數是煤電，所以煤電為風電、太陽能、核電在進行深度調峰，效率馬上下降，煤耗大幅度提升。三是要加快提高非化石能源的發電率比重。然后從環保、經濟、容量三個維度來評價優先發展哪種電源。
除了規劃核心應該是提高資產效率，還有一些關鍵問題應該在“十三五”規劃中得到解決。“我國可再生能源主要分布在西部地區，其中水電主要在西南，風電和光伏電主要在三北，距離負荷中心較遠，如何開發和輸送應結合各地具體情況在規劃中統籌安排，‘十一五’和‘十二五’期間那種脫離市場需求和輸送條件的可再生能源規劃方法不能繼續下去了。有的企業主張建設跨17個省區市的‘三華’電網，有的人堅決反對‘三華’電網，認為這樣建設電網毀掉了我國創造的分層分區管理電網的基本經驗，‘三華’電網既不安全，又無必要但卻需要大量投資，對此，規劃編制不能以沉默對待。”姜紹俊對記者表示。
毫無疑問，對于解決電力發展中的現實問題，電力規劃出臺迫在眉睫。而隨著電力工業發展的巨大變化以及利益主體的更加多元化，對于規劃制定者而言，是一項巨大的考驗。
規劃者的考驗
電力工業發展規劃作為電力行業中長期發展的指導性文件，其編制、發布和落實的職責由國家發展改革委、能源局承擔，相關部委參與。由于能源建設長周期的特點，如何更好地在規劃中銜接將當下的建設與未來的需求對于規劃制定者的一大挑戰。
在姜紹俊看來，規劃要處理好電力規劃與電源項目、電網項目前期工作的關系。目前電力項目的前期工作大體上分為初步可行性研究和可行性研究，要解決兩個問題，一是規劃與項目掛不掛鉤，二是項目進入規劃要設定門檻，在取消“路條”的條件下怎樣銜接好這一過程。
“因為能源基礎設施的建設周期都比較長，長的需要十年，比如核電、大型水電甚至要花上十多年才能建成，有的要五六年時間，短的也要兩三年時間。未來的需求跟當下的建設之間怎樣銜接？這個需要通過規劃實現。”上述前能源局某官員稱。
“另外，也需要通過規劃來統籌建設問題，就是說不能集中開工建設，還得考慮到上游產業，比如上游的設備制造企業，你把單子給了設備制造企業，一時生產不了，或者按照這么大的單子來配置生產能力，假如到明年你不需要了，突然沒了訂單，就會導致設備的閑置，這就要考慮到上游的設備制造商也要均衡安排生產。同時，我們也要考慮到下游，比如中能建、中電建等施工企業，不能說今年突然開工這么多的項目，到明年又沒了，應該有一個均衡安排建設的問題，也就是說每年安排多少項目，這個靠市場是沒有辦法做的，而需要通過規劃來引導解決。”
因而，對于規劃起草者而言，更難的是各方利益的協調。作為能源規劃一部分，電力規劃要改變“十二五”期間諸多專項電源規劃、區域電網規劃的碎片化現象，加強統籌解決機制。
除了電網與電源的銜接，中央和地方的規劃協調牽扯問題頗多。
因為不同的崗位、部門，不同的地方考慮也是不一樣的。地方政府考慮的項目多少、就業和稅收，項目收益往往放于第二位。而作為中間的規劃制定者，既要解決供需的問題，又要解決行業可持續的問題。不同的部門需要相互制衡、相互協調，與過去相比，難度再不斷加大。
特別是從2013年5月開始，國務院陸續公布了中央國家機關取消和下放行政審批項目的名錄。按照2014年2月公布的《國家能源局行政審批事項公開目錄》，國家能源局保留了17項能源審批權。其中3項由能源局派出機構實施。
這也就意味著，審批權下放后，國家能源局的職能將演變為制定產業規劃、執行能源法律法規以及對市場進行監管。
“過去中央定規劃，中央審批項目，一個部委相對是容易的。現在項目審批下去了，怎么統籌好、協調好，那難度肯定增大。過去統籌協調還有這樣那樣的問題，連規劃都出不來，現在下去以后更是了，你怎么統籌協調，可能比過去的難度是幾何的提升。規劃的制定這實際上是對政府部門統籌協調能力的一個挑戰。”歐陽昌裕評價道。
此外，處理好政府部門內綜合規劃局與專業司局的關系也是難點。“1988年成立能源部，規劃設在綜合計劃同歸口管理各產業規劃，各專業司局可研究提出建議。現在國家能源局也設有綜合部門和專業部門都在規劃，這樣綜合和專業之間就需要銜接。”姜紹俊說。
也就是說，電力規劃除了涉及能源局綜合性的規劃司外，電力司、新能源司、核電司等專業司局之間的協調也是重點。
在姜紹俊看來，2002年電力體制改革在取得巨大成功的同時，也產生了規劃、科研等事業被弱化的副作用。規劃院實行企業化，他所應當具有的政府職能蕩然無存，連續三個五年規劃執行的不理想，體制上的缺失是重要原因。
從目前情況看，中國能源集團下屬的電力規劃中心依然受國家能源局委托進行規劃工作。對于具體實施規劃的電力規劃中心而言，做到公正和客觀，不受企業身份的影響也是難上加難。
此外，據佟明東介紹，電力規劃也是滾動修改，3年為時間窗口。除了出臺前的前期協調，后期的實施跟蹤也至關重要。
“過去的電力部規劃處除了批項目之外，大部分的工作量是研究規劃，研究市場。規劃完成后，還要跟蹤實施，實施我們有另外的計劃處，如果某個地方過剩了，看得見的在建規模多了，那對不起，你今年或明年要控制。”歐陽昌裕介紹說。
在姜紹俊看來，規劃實施與規劃編制同樣重要。規劃發布者每年應檢查規劃實施情況，提出規劃實施報告，并將報告內容納入年度工作報告。規劃實施的第二年結束后應考慮滾動修訂。規劃期結束后應對規劃實施提出總結報告，該總結報告需要履行一定的批準手續，并向全社會公告五年電力規劃實施情況。委托第三方對規劃執行情況做后評價。這樣使得規劃研究、編制、發布、修訂、總結、后評價形成一個完整的閉環。
“一部規劃的出臺不可能滿足所有人的要求。對于我們而言，如何協調與地方政府和各大企業之間的溝通，也是難點。就像考試一樣，時間一到，我們肯定會交卷。但是交出一份讓各方都滿意的答卷幾乎是不可能的。”佟明東感慨道。
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