2017年12月26日，國家能源局在京召開2018年能源工作會議，會議明確指出，2018年在能源結構上要“穩(wěn)步推進陸上風電項目建設，加快推進海上風電和分布式風電發(fā)展，有序推進光伏發(fā)電項目建設，大力推進分布式能源發(fā)展”，可以預見，在光伏發(fā)電迅猛發(fā)展的同時，2018年風力發(fā)電也將進入快速發(fā)展階段。
新年伊始，陽光所廣州辦公室先后承接了數(shù)個風電項目法律服務，業(yè)務類型涉及EPC總承包、項目開發(fā)建設和項目并購等，既有陸上風電也有海上風電。廣州團隊結合業(yè)務服務實踐，在充分利用陽光所長期積累的風電法律服務知識成果的基礎上，通過開展“風電主題學習月”活動，對風電項目開發(fā)建設中的相關法律問題做了進一步系統(tǒng)的學習和研究，并將其中涉及的重點難點問題以微信文章的方式予以呈現(xiàn)，希望能對相關企業(yè)有所裨益。今天推出的是該實務專題的首篇文章——“林地篇”。
一、風電開發(fā)建設中的林地占用現(xiàn)狀
近年來，隨著我國風電項目的快速發(fā)展，在一些南方地區(qū)比如云南、貴州、湖南等，雖然總體屬于風能資源貧乏區(qū)，但局部地形對風速的顯著影響使得部分山區(qū)的風能資源具有一定的開發(fā)價值。在山區(qū)開發(fā)風電，復雜的地形條件決定了山區(qū)風電場的開發(fā)建設受到客觀因素的制約，比如風能資源分布復雜、道路建設條件惡劣等不利因素。在這些地區(qū)發(fā)展風電項目往往涉及到林地（含永久和臨時用地）的征占用問題，需依法辦理使用林地手續(xù)。
我國林地保護等級復雜，不僅根據(jù)《全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2010-2020年）》對林地進行了系統(tǒng)評價定級，劃定為I級至IV級4個保護等級，實行區(qū)別保護，同時還劃定了國家級公益林和省級公益林等保護區(qū)域。此外，對處于自然保護區(qū)、濕地公園、地質(zhì)公園、鳥類主要遷徙道等特殊保護區(qū)內(nèi)用于風電開發(fā)的林地審批手續(xù)，亦規(guī)定了特殊保護政策，但這些政策往往缺乏國家層面的統(tǒng)一規(guī)定，且具有較大的變動性，導致山區(qū)的風電開發(fā)建設一不小心就踩中了各類林地保護的雷區(qū)，林地的審批也已然成為山區(qū)風電開發(fā)中的用地難點和痛點。
二、林地保護等級劃分及用地限制
《全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出根據(jù)生態(tài)脆弱性、生態(tài)區(qū)位重要性以及林地生產(chǎn)力等指標，對林地進行系統(tǒng)評價定級，劃定為I級、II級、III級和IV級4個保護等級。其中I級、II級主要是針對生態(tài)公益林，III級和IV級主要是針對商品林。
（一）I級保護林地
I級保護林地是我國重要生態(tài)功能區(qū)內(nèi)予以特殊保護和嚴格控制生產(chǎn)活動的區(qū)域，以保護生物多樣性、特有自然景觀為主要目的。根據(jù)《建設項目使用林地審核審批管理辦法》規(guī)定，各類建設項目不得使用I級保護林地，風電項目在未進行調(diào)整林地保護等級的情況下，應避免占用I級保護林地。
（二）II級保護林地
II級保護林地是我國重要生態(tài)調(diào)節(jié)功能區(qū)內(nèi)予以保護和限制經(jīng)營利用的區(qū)域，以生態(tài)修復、生態(tài)治理、構建生態(tài)屏障為主要目的。根據(jù)《建設項目使用林地審核審批管理辦法》規(guī)定，可使用II級保護林地的項目包括：“國務院批準、同意的建設項目，國務院有關部門和省級人民政府及其有關部門批準的基礎設施、公共事業(yè)、民生建設項目；國防、外交建設項目；縣（市、區(qū)）和設區(qū)的市、自治州人民政府及其有關部門批準的基礎設施、公共事業(yè)、民生建設項目；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目、勘查項目、大中型礦山、符合相關旅游規(guī)劃的生態(tài)旅游開發(fā)項目”。根據(jù)上述規(guī)定，風電項目作為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，經(jīng)有關政府部門審批核準后，可以使用II級保護林地進行建設。同時需要注意的，《建設項目使用林地審核審批管理辦法》規(guī)定：電力等線性工程不得使用II級保護林地中的有林地，對此，在實踐中的理解存在較大差異，各地執(zhí)行標準不一，在項目開發(fā)建設中，涉及風電送出線路建設的，應關注有關風險，與林業(yè)及土地管理部門做好溝通工作。
（三）III、IV級保護林地
III級保護林地是維護區(qū)域生態(tài)平衡和保障主要林產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設的重要區(qū)域。IV級保護林地是需予以保護并引導合理、適度利用的區(qū)域，包括未納入上述I、II、III級保護范圍的各類林地。根據(jù)《建設項目使用林地審核審批管理辦法》規(guī)定，風電項目可以使用III、IV級保護林地建設。
就上述不同林地保護等級，限制用地情況如下表所示：
三、國家公益林制度及審批
（一）國家級公益林等級劃定
根據(jù)《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》，國家級公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以發(fā)揮森林生態(tài)和社會服務功能為主要經(jīng)營目的的防護林和特種用途林。國家級公益林的保護等級分為兩級，屬于林地保護等級一級范圍內(nèi)的國家級公益林，劃為一級國家級公益林。一級國家級公益林以外的，劃為二級國家公益林。
（二）國家級公益林的占用審批
根據(jù)《國家級公益林管理辦法》《建設項目使用林地審核審批管理辦法》規(guī)定，國家嚴格控制工程建設使用國家級公益林地，除國務院批準、同意的建設項目，國務院有關部門和省級人民政府及其有關部門批準的基礎設施、公共事業(yè)、民生建設項目；國防、外交建設項目；符合自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、風景名勝區(qū)等規(guī)劃的建設項目外，其他建設項目不得使用一級國家級公益林地。經(jīng)審核審批同意使用的國家級公益林地，應按規(guī)定實現(xiàn)占補平衡。另外，《森林實施條例》規(guī)定：占用或者征收、征用國家級公益林地面積達10公頃以上的，由國務院林業(yè)主管部門審核。
根據(jù)上述規(guī)定，國家對于一級國家公益林制定了更為嚴格的保護制度，風電建設項目如涉及占用一級國家公益林的，其面臨審批條件更加嚴格，獲得審批的難度更大。另外，部分地方政府制定了比國家層面更為嚴格的國家公益林審批制度，如湖南發(fā)改委和湖南省環(huán)境保護廳于2017年2月14日聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步規(guī)范風電發(fā)展的通知》，明令禁止了各類風電項目占用一級國家級公益林地。
四、特殊區(qū)域內(nèi)的林地占用問題
（一）自然保護區(qū)
根據(jù)《自然保護區(qū)條例》規(guī)定，自然保護區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。原批準建立自然保護區(qū)的人民政府認為必要時，可以在自然保護區(qū)的外圍劃定一定面積的外圍保護地帶。在自然保護區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)是禁止進行風電建設的。同時需要注意的是，根據(jù)《自然保護條例》的規(guī)定，在自然保護區(qū)的外圍保護地帶建設風電項目的，也是受限制的，不得損害自然保護區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量。通常林業(yè)主管部門會要求在自然保護區(qū)外圍保護地帶建設風電項目的業(yè)主就風電建設對自然保護區(qū)的生態(tài)影響進行評估，并采取相應的生態(tài)保護與減緩影響措施，由此可能影響林地審批的進度。
（二）國家濕地公園
國家濕地公園是指以保護濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源、開展?jié)竦匦麄鹘逃涂茖W研究區(qū)為目的，經(jīng)國家林業(yè)局批準設立，按照有關規(guī)定予以保護和管理的特定區(qū)域。國家林業(yè)局于2017年12月27日修改的《國家濕地公園管理辦法》中明確規(guī)定，國家濕地公園內(nèi)是禁止風力發(fā)電等任何不符合主體功能定位的建設項目。
（三）國家森林公園
根據(jù)《國家林業(yè)局關于進一步加強國家級森林公園管理的通知》規(guī)定，國家級森林公園市我國自然保護地的一種重要類型，屬于國家禁止開發(fā)區(qū)域，是禁止進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，國家級森林公園內(nèi)原則上禁止建設風力發(fā)電項目。對于非國家級的森林公園的保護，在國家層面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，由地方林業(yè)主管部門結合本地經(jīng)濟及生態(tài)等情況，對不同保護等級區(qū)域內(nèi)的林地使用，劃定為禁止或限制建設區(qū)域。如在福建省只有國家級森林公園才是禁止建設風電區(qū)域，而根據(jù)湖南省的規(guī)定森林公園即被認定為禁止建設風電區(qū)域。
（四）其他特殊保護區(qū)域
其他特殊保護區(qū)域如地質(zhì)公園、鳥類主要遷徙通道等，這些特殊保護區(qū)域的占地使用問題，具有較強的地方政策性，且政策變動性較大，均會在不同程度影響甚至是阻礙林地審批手續(xù)的辦理。因此，我們建議，風場選址階段應加強與林地所在地的林業(yè)主管部門的前期溝通，確保后續(xù)的林地審批不會觸及各類林地保護雷區(qū)。
李楊 律師
廣州辦公室
業(yè)務專長：訴訟仲裁、能源項目投資并購、工程管理
