林地占用難在何處？| 風電開發建設法律實務專題(一)

　　2017年12月26日，國家能源局在京召開2018年能源工作會議，會議明確指出，2018年在能源結構上要“穩步推進陸上風電項目建設，加快推進海上風電和分布式風電發展，有序推進光伏發電項目建設，大力推進分布式能源發展”，可以預見，在光伏發電迅猛發展的同時，2018年風力發電也將進入快速發展階段。

　　新年伊始，陽光所廣州辦公室先后承接了數個風電項目法律服務，業務類型涉及EPC總承包、項目開發建設和項目并購等，既有陸上風電也有海上風電。廣州團隊結合業務服務實踐，在充分利用陽光所長期積累的風電法律服務知識成果的基礎上，通過開展“風電主題學習月”活動，對風電項目開發建設中的相關法律問題做了進一步系統的學習和研究，并將其中涉及的重點難點問題以微信文章的方式予以呈現，希望能對相關企業有所裨益。今天推出的是該實務專題的首篇文章——“林地篇”。

　　近年來，隨著我國風電項目的快速發展，在一些南方地區比如云南、貴州、湖南等，雖然總體屬于風能資源貧乏區，但局部地形對風速的顯著影響使得部分山區的風能資源具有一定的開發價值。在山區開發風電，復雜的地形條件決定了山區風電場的開發建設受到客觀因素的制約，比如風能資源分布復雜、道路建設條件惡劣等不利因素。在這些地區發展風電項目往往涉及到林地（含永久和臨時用地）的征占用問題，需依法辦理使用林地手續。

　　我國林地保護等級復雜，不僅根據《全國林地保護利用規劃綱要（2010-2020年）》對林地進行了系統評價定級，劃定為I級至IV級4個保護等級，實行區別保護，同時還劃定了國家級公益林和省級公益林等保護區域。此外，對處于自然保護區、濕地公園、地質公園、鳥類主要遷徙道等特殊保護區內用于風電開發的林地審批手續，亦規定了特殊保護政策，但這些政策往往缺乏國家層面的統一規定，且具有較大的變動性，導致山區的風電開發建設一不小心就踩中了各類林地保護的雷區，林地的審批也已然成為山區風電開發中的用地難點和痛點。

　　《全國林地保護利用規劃綱要（2010-2020年）》提出根據生態脆弱性、生態區位重要性以及林地生產力等指標，對林地進行系統評價定級，劃定為I級、II級、III級和IV級4個保護等級。其中I級、II級主要是針對生態公益林，III級和IV級主要是針對商品林。

　　（一）I級保護林地

　　I級保護林地是我國重要生態功能區內予以特殊保護和嚴格控制生產活動的區域，以保護生物多樣性、特有自然景觀為主要目的。根據《建設項目使用林地審核審批管理辦法》規定，各類建設項目不得使用I級保護林地，風電項目在未進行調整林地保護等級的情況下，應避免占用I級保護林地。

　　（二）II級保護林地

　　II級保護林地是我國重要生態調節功能區內予以保護和限制經營利用的區域，以生態修復、生態治理、構建生態屏障為主要目的。根據《建設項目使用林地審核審批管理辦法》規定，可使用II級保護林地的項目包括：“國務院批準、同意的建設項目，國務院有關部門和省級人民政府及其有關部門批準的基礎設施、公共事業、民生建設項目；國防、外交建設項目；縣（市、區）和設區的市、自治州人民政府及其有關部門批準的基礎設施、公共事業、民生建設項目；戰略性新興產業項目、勘查項目、大中型礦山、符合相關旅游規劃的生態旅游開發項目”。根據上述規定，風電項目作為戰略新興產業，經有關政府部門審批核準后，可以使用II級保護林地進行建設。同時需要注意的，《建設項目使用林地審核審批管理辦法》規定：電力等線性工程不得使用II級保護林地中的有林地，對此，在實踐中的理解存在較大差異，各地執行標準不一，在項目開發建設中，涉及風電送出線路建設的，應關注有關風險，與林業及土地管理部門做好溝通工作。

　　（三）III、IV級保護林地

　　III級保護林地是維護區域生態平衡和保障主要林產品生產基地建設的重要區域。IV級保護林地是需予以保護并引導合理、適度利用的區域，包括未納入上述I、II、III級保護范圍的各類林地。根據《建設項目使用林地審核審批管理辦法》規定，風電項目可以使用III、IV級保護林地建設。

　　就上述不同林地保護等級，限制用地情況如下表所示：

　　（一）國家級公益林等級劃定

　　根據《國家級公益林區劃界定辦法》，國家級公益林是指生態區位極為重要或生態狀況極為脆弱，對國土生態安全、生物多樣性保護和經濟社會可持續發展具有重要作用，以發揮森林生態和社會服務功能為主要經營目的的防護林和特種用途林。國家級公益林的保護等級分為兩級，屬于林地保護等級一級范圍內的國家級公益林，劃為一級國家級公益林。一級國家級公益林以外的，劃為二級國家公益林。

　　（二）國家級公益林的占用審批

　　根據《國家級公益林管理辦法》《建設項目使用林地審核審批管理辦法》規定，國家嚴格控制工程建設使用國家級公益林地，除國務院批準、同意的建設項目，國務院有關部門和省級人民政府及其有關部門批準的基礎設施、公共事業、民生建設項目；國防、外交建設項目；符合自然保護區、森林公園、濕地公園、風景名勝區等規劃的建設項目外，其他建設項目不得使用一級國家級公益林地。經審核審批同意使用的國家級公益林地，應按規定實現占補平衡。另外，《森林實施條例》規定：占用或者征收、征用國家級公益林地面積達10公頃以上的，由國務院林業主管部門審核。

　　根據上述規定，國家對于一級國家公益林制定了更為嚴格的保護制度，風電建設項目如涉及占用一級國家公益林的，其面臨審批條件更加嚴格，獲得審批的難度更大。另外，部分地方政府制定了比國家層面更為嚴格的國家公益林審批制度，如湖南發改委和湖南省環境保護廳于2017年2月14日聯合印發了《關于進一步規范風電發展的通知》，明令禁止了各類風電項目占用一級國家級公益林地。

　　（一）自然保護區

　　根據《自然保護區條例》規定，自然保護區可以分為核心區、緩沖區和實驗區。原批準建立自然保護區的人民政府認為必要時，可以在自然保護區的外圍劃定一定面積的外圍保護地帶。在自然保護區的核心區、緩沖區、實驗區是禁止進行風電建設的。同時需要注意的是，根據《自然保護條例》的規定，在自然保護區的外圍保護地帶建設風電項目的，也是受限制的，不得損害自然保護區內的環境質量。通常林業主管部門會要求在自然保護區外圍保護地帶建設風電項目的業主就風電建設對自然保護區的生態影響進行評估，并采取相應的生態保護與減緩影響措施，由此可能影響林地審批的進度。

　　（二）國家濕地公園

　　國家濕地公園是指以保護濕地生態系統、合理利用濕地資源、開展濕地宣傳教育和科學研究區為目的，經國家林業局批準設立，按照有關規定予以保護和管理的特定區域。國家林業局于2017年12月27日修改的《國家濕地公園管理辦法》中明確規定，國家濕地公園內是禁止風力發電等任何不符合主體功能定位的建設項目。

　　（三）國家森林公園

　　根據《國家林業局關于進一步加強國家級森林公園管理的通知》規定，國家級森林公園市我國自然保護地的一種重要類型，屬于國家禁止開發區域，是禁止進行工業化城鎮化開發的重點生態功能區，國家級森林公園內原則上禁止建設風力發電項目。對于非國家級的森林公園的保護，在國家層面缺乏統一規定，由地方林業主管部門結合本地經濟及生態等情況，對不同保護等級區域內的林地使用，劃定為禁止或限制建設區域。如在福建省只有國家級森林公園才是禁止建設風電區域，而根據湖南省的規定森林公園即被認定為禁止建設風電區域。

　　（四）其他特殊保護區域

　　其他特殊保護區域如地質公園、鳥類主要遷徙通道等，這些特殊保護區域的占地使用問題，具有較強的地方政策性，且政策變動性較大，均會在不同程度影響甚至是阻礙林地審批手續的辦理。因此，我們建議，風場選址階段應加強與林地所在地的林業主管部門的前期溝通，確保后續的林地審批不會觸及各類林地保護雷區。