4.在“風光”財政補貼負擔越來越大的情況下，不需補貼的水電卻無法優先消納。

雖然《可再生能源法》明確規定水電是可再生能源，但十幾年來水電一直未能享受風電、太陽能等非水可再生能源的主要激勵政策。

水電當前上網電價一般比火電低0.10元/度、比風電低0.30元/度、比光伏低0.60元/度，且電能質量好，可謂“物美價廉”。而現行政策在大大推動風電光伏發展的同時，也導致我國財政補貼資金缺口越來越大，抬高了全社會用電成本。盡管可再生能源電價附加征收標準一再提高，但2015年前補貼資金缺口已高達400億元，2020年還將擴大到750億元。如何拓展可再生能源補貼的資金規模已是當務之急，而依靠國家補貼、不能“斷奶”也成為風電、光伏備受詬病的重要原因之一。

此外，全國“一刀切”的非水可再生能源激勵政策已造成某些地區投資失序。比如，近8年來云南風電、光伏裝機規模迅速擴大（年均增幅78.8%），其全額保障性收購政策讓本已非常嚴重的云南棄水雪上加霜，不利于發揮“優勝劣汰”的市場機制。

>> 深化能源產業供給側結構性改革，明確能源結構的整體戰略

“十三五”是我國全面建設小康社會的決勝期、深化改革的攻堅期，必須清醒地認識到，當前的電力過剩還屬于低層次的供應飽和。2015年我國人均用電量剛剛超過4000千瓦時，比用電水平最低的發達國家（人均6000～8500千瓦時）還低很多。要實現工業化目標，我國電力需求必然還要經歷一個顯著增長過程，而當前經濟增速放緩、電力供需寬松，正是能源產業“調結構、轉方式”的大好機會。

目前可再生能源在我國一次能源結構中合計占比僅10%，遠低于歐美國家。如此低比重下還存在驚人浪費，并不是可再生能源搞多了、超前了，而是體制機制和技術路線出了問題。能源不同于其他產業，改革過程中“國家整體利益一盤棋”戰略一定不能缺位。

“立足國家整體利益和長遠利益進行部署，防止局部利益互相掣肘和抵消”已是推進“能源革命”、深化能源產業“供給側結構性改革”的當務之急。亟須從以下四方面凝聚共識，并建立強有力的執行機制。

1.科學確定可再生能源的開發順序：優先開發水電是“風光”大規模發展的重要基礎。

以G7為代表的發達國家均已確立“2050年電力全部可再生能源化”的戰略目標和實施路線圖。借鑒世界先進經驗，不能忽略一個最重要的事實：發達國家大力發展風電太陽能是建立在“優先和充分開發水能”基礎上。

發達國家早在上世紀六、七十年代即已完成水電大規模開發，幾個核電大國也是因當時風能太陽能還過于昂貴才選擇發展核電。然而五十年實踐證明核電“請神容易送神難”：即使不出任何核事故，核廢料處理、核電站退役也是世界性難題和“天價包袱”。因此，盡管水電核電在發達國家的能源占比都是“走低”趨勢，但卻有本質不同：水電是因為資源已基本開發完畢，核電則因為“不清潔且安全性經濟性已喪失優勢”。若我們不能全面認識發達國家當前能源大轉型的深刻背景和基礎，“能源革命”的技術路線選擇過于超前（跳過“優先和充分開發水電”階段）或過于滯后（努力去追趕發達國家即將拋棄的能源道路），就會犯“舍易求難、舍安求險、舍廉求貴”的重大戰略錯誤。

為何“優先和充分開發水能”如此重要？一是風電太陽能和水能是“絕好搭檔”。前者的“間歇性”缺陷可通過水能彌補，變成穩定的優質能源。風電太陽能高速增長已導致我國電力系統當前電網調峰能力嚴重不足，而歐美國家充分開發的水能恰好成了風能太陽能大發展的“超級蓄電池”。二是水電水利是密不可分的整體。水電不僅僅是“物美價廉”的能源，更是人類解決水資源短缺、抵御洪旱災害無法替代的工程手段。水電開發程度也并不存在什么“國際警戒線”，發達國家的水電開發程度和人均庫容水平遠遠高于我國。

近十幾年來，水電在我國一直在艱難中前行。“十二五”規劃確定“常規水電開工1.2億千瓦”，實際完成率不到一半，水電年均增速遠低于風電、太陽能、核電和人均裝機；甚至在當前煤電產能已嚴重過剩情況下，“十三五”規劃的常規水電年均增速仍只是煤電的2/3，且在所有電源中增速最低。

截至2016年底，我國風電光伏累計裝機已近2億千瓦，到2020年還要繼續增至3.2億千瓦以上（占全部電力裝機的16%）。無論從“風電光伏大規模發展后的電力調峰需求、解決我國淡水資源嚴重短缺、治理洪旱災害頻發”哪個角度來說，大力發展、優先發展水電都是無法替代和不能耽擱的選擇（尤需加快建設一批龍頭水庫和抽水蓄能電站），不能再讓“水電妖魔化輿論”阻礙我國“能源革命”進程和經濟社會的可持續發展。

需要強調的是：我國水能資源世界第一，目前開發程度僅為39%，要達到發達國家平均80%的水平，還有3億千瓦潛力（至少相當于200座核電站的發電貢獻）。待開發水電潛力主要集中在西南三省。我國跨境河流的水能開發程度僅為8%，與發達國家差距更為懸殊（多瑙河、哥倫比亞河等開發度均超過60%）。

2.盡快建立可再生能源全國消納機制：“簡政放權”須確保國家戰略的有力實施。

2016年7月國際政府間氣候變化專門委員會特約科學家伍德羅˙克拉克總結歐美國家能源轉型經驗時特別強調：“無形之手”托不起綠色經濟，能源產業的真正成本（如化石燃料的外部性成本）并不能在市場上得到體現，“對國家整體最優的能源方案”不會依靠市場自然而然的發生。所以，經濟高度市場化的歐美國家無一不高度重視政府在能源轉型中的重要作用。比如，最具代表性的德國電力市場2.0改革，其核心目標并非“市場化本身”，而是實現德國政府的能源戰略——持續提高可再生能源占比、基本淘汰化石能源。明確的戰略目標下，需政策“有形之手”和市場“無形之手”協同作用、缺一不可。

我國資源分布同生產力發展格局嚴重不相匹配，尤需在國家層面上實現資源優化配置（西電東送、西氣東輸、南水北調等），宏觀調控絕不是可有可無、可多可少的。

要打破省際壁壘、讓各級政府“勇擔責任”、增強大局意識，中央政府的權威和作用絕不能缺位。應借鑒解決黃河用水矛盾、三峽水電分配等重大事項的成功經驗，盡快實現可再生能源在全國范圍內的優化配置，避免“有電沒有路、有路沒人要”。為此建議：一是盡快將水電納入《可再生能源配額考核辦法》。只有改變考核“指揮棒”才能使地方政府、國家電網和地方電網在解決嚴重棄水問題上形成共同責任和動力。二是盡快建立國家層面的可再生能源統籌管理機構。負責全國范圍內可再生電源、電網建設和市場消納的統籌規劃和實施，立足我國能源安全和電力結構調整大局，制定各類電源的中長期發展規劃。

當前數量驚人的棄水亟須國家層面調控、打破省際壁壘，堅持“西電東送”戰略。“十三五”規劃已明確的川滇水電外送通道要盡快建設、未明確的須盡快明確，確保與水電流域開發相配套的輸變電工程做到“同步規劃、同步建設、同步投運”。