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招標體制或將降低風電光伏成本價格

2018-05-21 來源:中企網 瀏覽數(shù):647


  
  為何招標價格下降得如此之快?即使招標的價格不反映長期成本,那么動態(tài)來看,這一招標價格短期內的大幅度下降仍舊是需要理解的。筆者的一個簡單但是無用的答案是:還不十分確定。但是,我們仍舊可以就可能性做一個猜測性的分析。
  
  德國2017年的三次招標,中標平均價格下降了30%。其可能的原因在于參與者的不同、參與者對于風險理解的變化,以及一些操作性因素。其中,大量參與并且最終主要中標的“社區(qū)能源實體”,具有與商業(yè)企業(yè)明顯不同的決策特點與對未來的風險、預期的理解,可能是造成這種價格變化的重要原因。這方面,無疑需要一個更高分辨率的后續(xù)分析。
  
  而具體到墨西哥的情況,優(yōu)越的自然資源(資源量超過2000小時),大企業(yè)的介入,資本成本低是與之前所有低價項目共同的特點。其中,對于資本更加密集(沒有燃料成本)的可再生能源,資本成本的高低,對項目的長期平均成本具有顯著的影響。國際能源署的計算顯示,對光伏發(fā)電,加權平均資本(自由資金收益率+貸款利息)成本從4.5%升至9%,其平均成本將提高50%。反之,如果能夠獲得幾乎零成本的融資,那么其項目成本可以再下降一半。
  
  資本成本偏高,恰恰也是我國的可再生能源成本仍舊無法釋放降價潛力的主要原因。這在國內與土地成本、其他交易費用,通常稱之為“非技術成本”。這部分成本如何降低,是一個涉及到綠色投融資,以及更廣闊的金融部門的問題,其難度似乎一點不比能源領域的問題小。
  
  我國是否再次走向招標制
  
  在我國的風電光伏分地區(qū)標桿電價出臺之前,我國曾經開展過若干特許權風電與光伏招標項目,為明晰當時的可再生能源成本提供了信息參考。但是,光伏招標前兩輪被認為中標價格過低。比如2010年的光伏發(fā)電站特許權招標,最低的中標價由黃河上游水電項目開出,為0.73元/千瓦時;而280MW的13個項目中標價無一例外均低于1元/千瓦時,多數(shù)價格在0.82-0.91元/千瓦時區(qū)間。同時,這些招標項目,到2011年8月,仍舊有過半項目尚未開工。
  
  這種情況下,國家發(fā)改委2011年7月頒布光伏發(fā)電固定電價政策,大體按照1元-1.5元/千瓦時的水平設定了標桿電價,而取消了招標制的角色。
  
  過去幾年,這一標桿電價水平有所降低,目前對于資源豐富地區(qū)已經下探到0.5元/千瓦時的區(qū)間。而從2016年開始,我國陸續(xù)開展了幾輪 “光伏領跑者”招標,中標價格相比同期光伏標桿電價出現(xiàn)了比較明顯的下降。2017年的三次招標中,第二次出現(xiàn)了0.5-0.6元左右的報價,第三次出現(xiàn)了0.3元的跡象。
  
  未來,這一招標體系,輔以更加合理的中標規(guī)則設計,是否需要成為整個風電光伏產業(yè)的基本形態(tài),順應國際潮流還是逆潮流而動(逆潮流而動并不必然意味著錯誤),是一個值得探討的公共政策問題,也為設備廠商、開發(fā)商所關注。
  
  招標無疑是細節(jié)導向的,如何設計?這其中存在諸多的選擇問題,包括:招標的價格是容量(kW)還是發(fā)電量(kWh)?招標的價格是Pay as bid還是統(tǒng)一出清,是基于市場電價的溢價還是固定電價本身?招標是否限制業(yè)主與項目的大小規(guī)模?是否技術中性還是對特定技術招標?統(tǒng)一招標的地理區(qū)域如何?
  
  需要做出選擇的問題還包括:如何體現(xiàn)用電價值信號?發(fā)電成本并不等于最終用電成本,資源好的地方,其用電需求不大增長不快的話,那么新增的電力供應意味著極低的“市場價值”,這是造成我國過去棄風限電的一個重要因素。
  
  此外,招標確定的長期合同的期限的問題也需要選擇。比如我國最初的特許權招標項目,設定的是30000小時執(zhí)行優(yōu)惠電價。如果這一規(guī)則得到認真執(zhí)行,那么棄風造成的損失可以得到一定程度的減少。因為棄風可以通過更長年份的支持找回來。最后,違約責任如何設定?如果到期完不成或者拖延了相應的項目,那么處罰條款如何?
  
  這些選擇問題,都會在很大程度上影響投標者的風險偏好與預期收益,對其投標行為造成顯著影響,從而實現(xiàn)不同政策偏好目的的招標結果。
  
  所以,是否要推行招標制,從政策設計的角度,最大的問題是:我們的政策目標是什么,最看重什么?是需要抑制“過量”的裝機,是取得更低的可再生能源發(fā)展成本,是保護制造業(yè)的發(fā)展,是放棄對中標項目100%建成的追求,還是其他?
  
  招標體制或將降低風電光伏成本價格
  
  目標決定招標的設計要素。它們之間,盡管可能并不完全沖突,但是對某個因素的特別強調,無疑需要體現(xiàn)在更加清晰明確的招標規(guī)則設計上,也往往會損失其他目標的實現(xiàn)程度。技術中性、純的價格招標意味著最低成本,也最大程度減少了自由量裁與操作性風險。但是無疑,它對于技術創(chuàng)新目的不會有貢獻,并且大大增加了招標項目無法完成的風險,從而對制造業(yè)的持續(xù)創(chuàng)新形成壓力。
  
  目前來看,我國的招標現(xiàn)在似乎跑到了另外一端。從招標規(guī)則看,“領跑者”項目評優(yōu)要求參考多項因素,各基地通過競爭性比選的方式,考慮企業(yè)投資能力、業(yè)績水平、技術先進性、技術方案、企業(yè)申報電價等因素進行優(yōu)選,最終選出綜合實力較優(yōu)的投資企業(yè)。這種標準的模糊性,相比于純價格為基礎招標,無論是“Pay as bid”, 或者統(tǒng)一出清具有更大的不確定性與自由量裁成分,屬于多標準招標,但是關鍵問題是:這些標準往往并不足夠清晰,是一種對招標規(guī)則不必要的復雜化。招標規(guī)則的設計是很專業(yè)的內容,但是規(guī)則的復雜性絕對不應該等于規(guī)則的模糊性,去依賴于專家的主觀判斷。
  
  結語
  
  波動性可再生能源,特別是風電與光伏用于發(fā)電目的,目前已經處在一個十字路口。其長期的發(fā)電成本已經日益與傳統(tǒng)能源處于同一區(qū)間,甚至開始優(yōu)于一些長期成本看漲的電源形式,比如核電與水電。
  
  但是,普遍的認為是:與其發(fā)展密切相關的電力市場規(guī)則的必要變化、系統(tǒng)平衡的靈活性資源與充足性、新的能源技術與形態(tài)等,卻仍舊處于初步的變化當中。未來對于可再生能源的關注,將不是可再生能源本身,而是與可再生能源相關的這些配套的市場、技術、體制與監(jiān)管。而這些,也將決定可再生能源的最終未來,以及其在能源系統(tǒng)與氣候減排中的作用與角色。
  
  招標體系對于降低可再生能源發(fā)展成本的作用,已經顯示在越來越多的地區(qū)。在我國未來是否全面推行招標體制,需要進一步探討。清晰、以經濟變量為基礎的、審慎的招標規(guī)則設計,體現(xiàn)可再生能源發(fā)展政策目標,是推行招標體制,繼續(xù)支持可再生能源可持續(xù)發(fā)展的前提。
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