4月下旬,國家能源局先后兩次召開能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃征求意見會,“十三五”能源規(guī)劃呼之欲出。近兩年,中國多年的能源需求高增長回落到平穩(wěn)低增長的“新常態(tài)”;去年底達(dá)成的聯(lián)合國氣候變化《巴黎協(xié)定》確認(rèn)了各國政府走低碳發(fā)展道路、降低化石能源依賴、并力爭將溫升控制在1.5度以內(nèi)的全球遠(yuǎn)景。
4月下旬,國家能源局先后兩次召開能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃征求意見會,“十三五”能源規(guī)劃呼之欲出。近兩年,中國多年的能源需求高增長回落到平穩(wěn)低增長的“新常態(tài)”;去年底達(dá)成的聯(lián)合國氣候變化《巴黎協(xié)定》確認(rèn)了各國政府走低碳發(fā)展道路、降低化石能源依賴、并力爭將溫升控制在1.5度以內(nèi)的全球遠(yuǎn)景。
不久就要出臺的“十三五”能源規(guī)劃既要適應(yīng)新形勢,同時還需肩負(fù)推動能源革命、銜接2020年“后巴黎時代”的責(zé)任,其歷史意義與難度不言而喻。
在“十三五”能源規(guī)劃制定的這個重要時間點上,國際環(huán)保組織綠色和平整理了中國“十二五”能源規(guī)劃與實際發(fā)展數(shù)據(jù)??傮w而言,“十二五”能源規(guī)劃兌現(xiàn)情況呈現(xiàn)“一高一低”,即化石能源側(cè)目標(biāo)“虛高”,節(jié)能減排和可再生能源發(fā)展被“低估”。
我們呼吁“十三五”能源規(guī)劃制定者能夠充分注意這一情況,增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性,從而讓規(guī)劃更有效地指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。下面提出綠色和平的三個觀察,以資借鑒。
觀點一
十二五期間,煤電擴(kuò)容三分之一,無論總體規(guī)模、還是西部煤電基地擴(kuò)張速度均不及“十二五”規(guī)劃預(yù)期,即便如此,煤電依然嚴(yán)重過剩。這反映出“十二五”規(guī)劃對煤電項目的發(fā)展過于樂觀、寬松。
2010年,中國煤電裝機(jī)6.6億千瓦。根據(jù)《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》設(shè)定的目標(biāo),煤電裝機(jī)在“十二五”期間會以年7.8%的平均增長率,于2015年達(dá)到9.6億千瓦。
然而,2015年,中國實際煤電裝機(jī)僅為8.8億千瓦,未達(dá)到預(yù)期。分析其原因,首先,受中國經(jīng)濟(jì)走勢變化及結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響,電力需求增速持續(xù)放緩,2015年全社會用電量僅同比增長0.5%;其次,“十二五”期間可再生能源裝機(jī)猛增,開始替代存量。
即便如此,中國煤電裝機(jī)量已經(jīng)過剩。
特別是2015年,在“簡政放權(quán)”的影響下,煤電項目的審批權(quán)由中央正式下放到地方,統(tǒng)籌規(guī)劃的缺失導(dǎo)致了市場對電力低速增長“新常態(tài)”的忽視,大批煤電項目受批上馬。
根據(jù)由華北電力大學(xué)煤電經(jīng)濟(jì)性研究課題組于今年4月發(fā)布的報告《中國燃煤發(fā)電項目的經(jīng)濟(jì)性研究》,中國煤電全行業(yè)虧損很可能在2017年到來。
西部九大千萬千瓦級煤電基地的建設(shè)曾被“十二五”規(guī)劃和能源發(fā)展中長期規(guī)劃作為重要任務(wù)。根據(jù)綠色和平的整理,五年來西部煤電裝機(jī)規(guī)模的全國占比的確在逐步上升。
不過,就絕對量來看,煤電基地的擴(kuò)張并沒有達(dá)到當(dāng)初雄心勃勃的預(yù)期。比如陜北基地2015年煤電裝機(jī)規(guī)模860萬千瓦,僅為2010年地方提出的“十二五”末預(yù)期6000萬千瓦左右裝機(jī)規(guī)模的15%,寧東和錫林郭勒的達(dá)成率更是低于10%。與此同時,除哈密基地不降反增以外,其他八個煤電基地的規(guī)劃規(guī)模在不斷被削減,從規(guī)劃文本的變化來看,削減比例均達(dá)一半以上。
更重要的是,生態(tài)紅線的約束成為規(guī)劃文本中規(guī)劃裝機(jī)規(guī)模調(diào)整的依據(jù)。例如,由于水資源匱乏,鄂爾多斯基地的煤電規(guī)劃規(guī)模一度從5800萬千瓦調(diào)減到了2400萬千瓦。在中央不斷強(qiáng)調(diào)生態(tài)紅線的重要性和我國煤電產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的大背景下,“十三五”規(guī)劃中大型煤電基地的數(shù)量和規(guī)模應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步削減。